| De bundel – door Bolkestein
voorzien van een voorwoord – bevat maar liefst veertien
opstellen waarin de mogelijkheden en beperkingen van toezicht
op nieuwe markten worden uiteengezet. Met de bijdragen wordt
beoogd een aanzet te bieden voor een discussie: hoe is
toezicht geregeld en hoe zou het moeten functioneren?
In dit verband komen onder
andere de volgende kwesties aan de orde: hoe intensief moet
overheidstoezicht zijn op nieuwe markten? Moet er sprake zijn
van onafhankelijk toezicht door een zelfstandig bestuursorgaan
of is volledige ministeriële verantwoordelijkheid vereist?
Dient het toezicht specifiek te zijn of kan worden volstaan
met algemeen toezicht? Moet toezicht nationaal of Europees
zijn of beide? In de bundel staat het juridische kader van het
toezicht centraal, maar ook bestuurskundige aspecten komen aan
bod. Verschillende toezichthouders zetten hun visies in eigen
bijdragen uiteen.
Een bespreking van een
dergelijke bundel brengt het probleem met zich mee dat de
bespreker ofwel enkele bijdragen uitvoerig kan behandelen,
ofwel alle bijdragen zeer kort kan aanstippen. Ik ga ervan uit
dat de lezer hier meer gebaat is bij een bespreking van de
ontwikkelingen die op het gebied van het toezicht op de
telecommunicatiesector zijn te signaleren. Ik kies dus voor
een selectie.
Heldere taakomschrijving
De Ru en Peters brengen in de
bijdrage 'Toezicht als nieuwe vorm van overheidsbemoeienis
ingekaderd' een aantal kwesties in kaart, dat zich in verband
met de toenemende behoefte aan toezicht voordoet door het
ontstaan van nieuwe markten. Het betreft onder andere de
volgende kwesties: sectorspecifiek of algemeen, zelfstandig of
niet zelfstandig, toezicht op hoofdlijnen of op details, de
verhouding tussen verschillende toezichthouders, de verhouding
tussen geheimhouding en openbaarheid, onafhankelijkheid en de
verhouding tussen nationaal en Europees mededingingsrecht.
Een aantal van deze
knelpunten doet zich voor bij OPTA. Met name de discussie of
algemeen mededingingsrecht afdoende is of dat sectorspecifieke
regelgeving nodig is – en daarmee de discussie over de
verhouding tussen OPTA en de NMa – is nog steeds in volle
gang. De auteurs wijzen op het belang van een duidelijke taak-
en functiebeschrijving en de noodzaak van een specifieke
toekenning en afbakening van bevoegdheden.
Ook Duijkersloot en Michiels
benadrukken in het opstel 'Taken en bevoegdheden van
onafhankelijke toezichthouders: mogelijkheden en beperkingen'
het belang dat toezichthouders zich bewust zijn van de
mogelijkheden om de toegekende bevoegdheden te hanteren en de
daarbij geldende beperkingen. De auteurs bespreken de taken en
bevoegdheden van onder andere OPTA en gaan in op het staats-
en bestuursrechtelijke kader waarbinnen OPTA functioneert. Zij
concluderen dat er sprake is van een nauwkeurige
taakomschrijving. Bovendien zijn de bevoegdheden van OPTA in
overeenstemming met de Aanwijzingen voor de regelgeving.
Evenals de bovengenoemde
auteurs wil ik het belang van een heldere taakomschrijving en
bevoegdheidsafbakening benadrukken. Een vereiste hiervoor is
echter dat de regelgeving duidelijke doelstellingen bevat, op
grond waarvan de taken van de toezichthouder kunnen worden
bepaald.
De Telecommunicatiewet bevat
geen helder omschreven doelstellingen die duidelijk maken wat
met het inzetten van sectorspecifiek toezicht wordt
nagestreefd. Daarnaast zijn in de OPTA-wet wel de taken van
OPTA geregeld, maar is bijvoorbeeld niet vastgelegd welke
besluiten zij kan nemen. Bovendien is in deze wet alleen de
dwangsombeschikking geregeld. In de praktijk geeft OPTA echter
ook aanwijzingen en verleent zij goedkeuringen, zonder dat
duidelijk is wat hiervan de rechtsgevolgen zijn. In
tegenstelling tot hetgeen Duijkersloot en Michiels
concluderen, ben ik dan ook van mening dat er geen sprake kan
zijn van een nauwkeurige taakomschrijving van OPTA.
Verschuiving
Zoals de titel van de
bijdrage 'Tussen generiek en specifiek: het rapport-Visser in
de praktijk' reeds aangeeft, bespreekt Van Dijk het rapport
Zicht op toezicht van eind 1997, waarin de organisatie van
(mededingings)toezicht centraal staat, en de praktische
consequenties daarvan. Van Dijk signaleert dat er een
verschuiving plaatsvindt van sectorspecifieke naar algemene
regelgeving en toezicht. Ook merkt hij op dat waar wordt
uitgegaan van het algemene mededingingsregime, behoefte blijkt
te kunnen bestaan aan specifieke voorzieningen om de werking
van het algemene mededingingstoezicht in een specifieke sector
te versterken.
Van Dijk voorziet dan ook dat
de discussie over (specifiek) toezicht zich nog geruime tijd
zal voortzetten.
Ook Kist wijst in 'Markten en
toezicht. Vijf stellingen' op de verschuiving van
sectorspecifieke naar algemene regelgeving.
Van Damme en Eijlander gaan
in het opstel 'Toezicht op marktwerking: algemeen of
specifiek?' in op de gevolgen van de keuze tussen specifieke
of algemene regulering voor het inrichten van het toezicht op
marktwerking. In dit verband bespreken zij eveneens Zicht
op toezicht, maar ook het in maart 2000 verschenen rapport
Specific Competition Rules for Network Utilities van de
National Economic Research Associates.
Uit deze rapporten
destilleren de auteurs een analysekader aan de hand waarvan de
afweging tussen algemeen en specifiek toezicht kan worden
gemaakt. In sectoren waar geen monopolistische bottlenecks
aanwezig zijn, kan worden volstaan met algemeen
mededingingstoezicht. Algemene mededingingsregels zijn echter
ontoereikend om een goede werking van de markt te garanderen.
De NMa heeft niet de mogelijkheid om het concurrentieproces te
versnellen en nauwelijks bevoegdheden om in te grijpen in de
marktstructuur. Daarnaast kan er veel tijd verstrijken voordat
misbruik van een machtspositie vaststaat.
Regulerend toezicht is
noodzakelijk voor het realiseren van concurrentie, het bepalen
van de spelregels op de markt en het tegengaan van
machtsmisbruik. De regulator moet pro-actief kunnen ingrijpen
en regels voor marktwerking kunnen vaststellen. Van Damme en
Eijlander wijzen erop dat bij de afweging voor het scheiden of
juist integreren van taken en verantwoordelijkheden
verschillende overwegingen bij de verdeling van bevoegdheden
een grote rol spelen. Denk bijvoorbeeld aan de noodzakelijke
specialisatie, de mate van afstand of betrokkenheid ten
opzichte van de markt, het belang van slagvaardigheid en de
aanwezigheid van checks and balances.
De discussie over de kwestie
sectorspecifieke of algemene regelgeving en toezicht is al
vaak gevoerd. Het is weinig verrassend te constateren dat aan
zowel sectorspecifiek toezicht als algemeen
mededingingstoezicht voor- en nadelen zijn verbonden. Met Van
Damme en Eijlander meen ik dat met sectorspecifiek toezicht
beter kan worden ingespeeld op de ontwikkelingen op de
telecommunicatiemarkt. Ik wil er echter op wijzen dat het niet
altijd een kwestie van het een of het ander behoeft te zijn.
Onder de voorwaarde dat goed overleg tussen OPTA en de NMa
plaatsvindt, kan wellicht worden volstaan met concurrent
powers tussen de sectorspecifieke en de algemene
toezichthouder ten aanzien van de toepassing van algemeen
mededingingstoezicht. In de Verenigde Staten en het Verenigd
Koninkrijk blijkt dit goed te werken.
Voorspelbaarheid
Arnbak en Mulder menen in de
bijdrage 'Regels en toezicht op telecommunicatiemarkten' dat
voorspelbaarheid van cruciaal belang is voor het
investeringsklimaat. Dit vereist helder gestelde ex ante
regels en termijnen voor noodzakelijke interventies van de
toezichthouder. Zij wijzen er tevens op dat beoordelings- en
initiatiefruimte vereisten zijn voor efficiënt toezicht.
Een voorbeeld van
beoordelingsruimte is de concrete invulling door OPTA van het
begrip kostenoriëntatie van interconnectietarieven van
aanbieders met aanmerkelijke marktmacht. Omdat het begrip niet
verder is ingevuld, heeft OPTA op dit gebied veel keuzes
moeten maken. Initiatiefruimte is nodig om beleidsdoelen te
bereiken. Vanwege het ontbreken van een algemene
aanwijzingsbevoegdheid moet OPTA afwachten tot een geschil
wordt voorgelegd. Arnbak en Mulder pleiten voor het van
tevoren, in consultatie met de markt en andere
toezichthouders, vaststellen van een kader.
Wat betreft de
rechtszekerheid is voorspelbaarheid inderdaad van cruciaal
belang. Zoals ik eerder aangaf, bestaat er onduidelijkheid ten
aanzien van de bevoegdheden van de toezichthouder. Hetzelfde
geldt voor de (gevolgen van de) besluiten die hij kan nemen,
de daarvoor geldende termijnen en de procedures, bijvoorbeeld
tot het vaststellen en wijzigen van tarieven. Deze kwesties
moeten duidelijk in de wet zijn omschreven.
Er is echter ook sprake van
onduidelijkheid in de wet, bijvoorbeeld bij de interpretatie
van de begrippen antenne-opstelpunten en aanmerkelijke macht,
op het gebied van de verhouding met de NMa en het
Commissariaat voor de Media en bij de afbakening van de rol
van de civiele rechter en OPTA op het gebied van
interconnectieovereenkomsten, hetgeen niet bevorderlijk is
voor de rechtszekerheid.
Verdere discussie
Uit de bijdragen blijkt dat
een duidelijke taak- en functieomschrijving en een specifieke
toekenning en afbakening van bevoegdheden van groot belang is
voor een goed functioneren van de toezichthouder en de
rechtszekerheid. Bovendien is het einde van de discussie
sectorspecifiek of algemeen toezicht nog (lang) niet in zicht.
Bij toepassing van de daartoe
geschikte bijdragen op het telecommunicatietoezicht biedt de
bundel op zich interessante, maar geen vernieuwende inzichten.
De verschillende invalshoeken van de overige toezichthoudende
instanties geven de lezer een indruk van zowel de problematiek
waar toezichthouders zich voor gesteld zien als van de
toekomst van toezicht op de uiteenlopende gebieden. De
bijdragen kunnen stuk voor stuk een aanzet vormen voor verdere
discussie. Wat dat betreft kan de bundel in zijn opzet
geslaagd worden beschouwd.
|
