| Inleiding
De verplichting om in Europa
uiterlijk per 1 januari 2000 carrier preselectie in te voeren
is van groot belang voor de ontwikkeling van werkelijke
concurrentie in een interne Europese telecommunicatiemarkt.
Carrier preselectie biedt de consument de mogelijkheid om
gemakkelijker alternatieve dienstverleners en
netwerkleveranciers te kiezen. Dit kan leiden tot verbetering
van telecommunicatiediensten en tot verlaging van prijzen,
waardoor de consument direct kan profiteren van de
concurrentie op de telecommunicatiemarkt. Sinds de invoering
van carrier preselectie in 1984 in de Verenigde Staten zijn de
prijzen voor het langeafstandsverkeer aanzienlijk gedaald.
Verwacht wordt dat als gevolg van de toename van concurrentie
de prijzen ook in Europa (verder) zullen dalen.
In dit artikel worden
allereerst een aantal relevante begrippen toegelicht. Daarna
worden de achtergrond van de richtlijn - die de basis vormt
voor de invoering van carrier preselectie - en de richtlijn
zelf besproken. Vervolgens komt de visie van de Nederlandse
wetgever ten aanzien van carrier preselectie aan de orde.
Daarna volgt een uiteenzetting van de implementatie van
carrier preselectie in de Verenigde Staten en de problematiek
die zich in dit verband heeft voorgedaan. In de conclusie
wordt ingegaan op de aspecten waarmee bij de implementatie van
carrier preselectie in Nederland rekening dient te worden
gehouden.
Korte uiteenzetting van
begrippen
In de Telecommunicatiewet
(Tw) worden naast algemene regels die de beschikbaarheid en
kwaliteit van dienstverlening waarborgen, specifieke regels
gesteld die beogen de marktwerking in de
telecommunicatiesector te stimuleren.[1]
Enerzijds wordt de marktwerking gestimuleerd door de
liberalisering van de sector, die er toe heeft geleid dat
concurrentie in alle onderdelen van de markt is toegestaan.
Anderzijds worden aanvullend specifieke regels nodig geacht om
concurrentie ook daadwerkelijk tot stand te brengen. De
noodzaak vloeit voort uit het feit dat de marktverhoudingen
zich imperfect hebben ontwikkeld, vanwege het in het verleden
door de overheid slechts beperkt toestaan van concurrentie.
Specifieke regels ter bevordering van de mededinging worden
derhalve wenselijk geacht. Zo zijn met name aanbieders met een
aanmerkelijke macht op de markt,[2]
zoals omschreven in de ONP-richtlijnen,[3]
onderworpen aan specifieke verplichtingen. Deze aanbieders
dienen andere aanbieders toegang te bieden tot hun netwerken
en diensten, op basis van objectieve, transparante en
niet-discriminerende voorwaarden. De tarieven die in dit
verband berekend worden moeten helder, voldoende uitgesplitst
en kostengeoriënteerd zijn. Deze verplichtingen zijn onder
andere van toepassing op bijzondere toegang tot netwerken en
diensten op de markt voor spraaktelefonie.
Bijzondere toegang
Bijzondere toegang is de
toegang tot een telecommunicatienetwerk op andere punten dan
de netwerkaansluitpunten die aan de meeste gebruikers worden
aangeboden (art. 1.1 sub j Tw). In het kader van de
ONP-regulering zijn de daartoe aangewezen aanbieders van vaste
openbare telefoonnetten en -diensten, mobiele openbare
telefoonnetten en -diensten en huurlijnen, met een
aanmerkelijke macht op de markt, verplicht deze vorm van
toegang tot het net te leveren. Verzoeken tot bijzondere
toegang zullen afkomstig zijn van aanbieders van
telecommunicatiediensten die ofwel een eigen infrastructuur
maar geen aansluitnet[4]
hebben - wel een eigen of gehuurd transportnetwerk, maar geen
vertakkingen naar huizen - ofwel geen infrastructuur hebben en
daarom het telefoonnet van KPN Telecom willen gebruiken voor
het aanbieden van telecommunicatiediensten.
Bij bijzondere toegang gaat
het om originating access, waarbij een toegangspunt
wordt gebruikt om telefoonverkeer op te halen bij
eindgebruikers van een openbaar telefoonnetwerk. Dit is het
geval wanneer een andere aanbieder dan KPN het aansluitnet
gebruikt om verkeer op te halen bij abonnees van KPN.[5]
Voor het ophalen van verkeer in een openbaar
telecommunicatienetwerk door andere operators of
dienstenaanbieders is het noodzakelijk dat in dit netwerk
voorzieningen worden getroffen, zoals de routeringscodes en de
bijbehorende verwerking in de centrales van het netwerk.[6]
Voorbeelden van bijzondere toegang zijn de diensten carrier
selectie en carrier preselectie.
Carrier selectie
Sinds medio 1997 wordt in
Nederland carrier selectie aangeboden. Bij carrier selectie
kan een eindgebruiker zelf, per gesprek, kiezen voor een
andere aanbieder dan de lokale aanbieder bij wie hij zijn
abonnement voor zijn aansluiting[7]
heeft (veelal KPN) om het interlokale of internationale deel
van zijn gesprek af te laten handelen. De lokale operator
routeert de oproep van de gebruiker naar de gekozen operator;
KPN verzorgt het eerste deel van de transmissie, onder andere
via haar aansluitnet, en levert het gesprek af bij de andere
aanbieder die het gesprek verder afwikkelt.
Op deze wijze heeft de
gebruiker de mogelijkheid die aanbieder te selecteren, waarvan
hij de beste prijs-kwaliteitverhouding en dienstverlening
verwacht. De aanbieders kunnen het verkeer van eindgebruikers
die zijn aangesloten op het net van KPN afwikkelen zonder te
beschikken over een eigen toegangsnetwerk of eigen abonnees.
Om per gesprek een
alternatieve aanbieder te kiezen dient de abonnee een carrier
selectiecode in te toetsen die direct voorafgaat aan een
bestemmingsnummer en de eindgebruiker toegang geeft tot het
net van de door hem gekozen aanbieder. De carrier selectiecode
bestaat uit de vier cijfers 16xy, waarbij 16 de vaste prefix
is voor de dienst carrier selectie en xy de specifieke code
voor de gewenste alternatieve aanbieder.[8]
Wanneer een abonnee van een
andere aanbieder gebruik wil maken, dient hij zich aan te
melden bij het betreffende telecommunicatiebedrijf. Dit
bedrijf rekent de gesprekskosten rechtstreeks met de abonnee
af. In de rekening is het bijzondere-toegangstarief verwerkt
dat het bedrijf aan KPN moet betalen. Wanneer geen voorkeuze
wordt gemaakt, wordt het gesprek automatisch afgehandeld door
de default operator, KPN, de operator die het
aansluitnet exploiteert.
Carrier preselectie
Carrier preselectie is
eveneens een systeem in de nummercentrales van KPN waarbij de
abonnee van KPN zijn gesprekken kan laten afhandelen door een
netwerkoperator naar keuze. Het verschil met carrier selectie
is dat de abonnee direct verbinding heeft met het net van de
door hem gekozen aanbieder, via de aansluitlijn[9]
van KPN. Carrier preselectie is derhalve een van de middelen
om het monopolie op het niveau van het aansluitnet te
doorbreken.
De abonnee hoeft niet eerst
een code in te toetsen, maar heeft een van tevoren ingestelde
vaste carrier selectiecode. De abonnee houdt echter de
mogelijkheid zijn vaste code te negeren door eerst een korte
code in te toetsen en daarna een carrier selectiecode (16xy)
te kiezen.[10]
Het voordeel voor de klant - en voor met KPN concurrerende
aanbieders - is dat, als hij gebruik maakt van zijn vaste via
preselectie gekozen aanbieder, hij zonder een vooraf in te
toetsen code kan telefoneren. Zijn gesprek wordt dan
automatisch via de door hem geselecteerde carrier afgewikkeld.
Europees kader
Achtergrond van de
Richtlijn Carrier Preselectie
Het Groenboek
Nummeringsbeleid, dat in november 1996 werd gepresenteerd
heeft als uitgangspunt dat het Europese nummeringsbeleid moet
leiden tot bevordering van doeltreffende concurrentie,
vergroting van keuzemogelijkheden voor de consument en
verlaging van prijzen.[11]
Het invoeren van carrier (pre)selectie wordt gezien als een
sleutelelement voor grotere concurrentie op het gebied van het
langeafstands- en internationale telefoonverkeer. Door de
dienst carrier (pre)selectie heeft de gebruiker de
mogelijkheid om de beste keuze te maken ten aanzien van
kwaliteit, dienstverlening en kosten. Gebruikers moeten in de
gelegenheid worden gesteld om op gemakkelijke wijze een keuze
te maken uit de diensten van verschillende aanbieders en om
direct toegang tot hen te krijgen.
De Commissie stelt in het
Groenboek een gefaseerde invoering van carrier (pre)selectie
voor. Uiterlijk op 1 januari 1998 zou carrier selectie ofwel
easy access ofwel vereenvoudigde toegang - carrierkeuze
op individuele gespreksbasis, waarbij gebruikers beschikken
over een eenvoudig, niet-discriminerend mechanisme, waarmee
zij de carrier van hun keuze door middel van een prefix per
oproep kunnen kiezen - moeten zijn ingevoerd. Uiterlijk op 1
januari 2000 dient carrier preselectie ofwel equal access
ofwel gelijkwaardige toegang - carriervoorkeuze, waarbij
gebruikers beschikken over een eenvoudig, niet-discriminerend
mechanisme, waarmee zij een carrier naar keuze op permanente
of default-basis vooraf kunnen bepalen - te worden aangeboden.
De Commissie meent dat door
het invoeren van carrier selectie de exploitanten minder snel
en een minder groot marktaandeel zullen verliezen op het
gebied van het langeafstands- en het internationale verkeer
dan door het invoeren van carrier preselectie, aangezien de
exploitanten hun langeafstands- en internationale verkeer
veelal via hun eigen kanalen zullen routeren. Dit zorgt voor
een meer geleidelijke overgang naar een open en aan
concurrentie onderworpen markt.
Volgens de Commissie heeft de
invoering van de selectie van de langeafstandscarrier grote
voordelen voor de consument, het bedrijfsleven en de
telecommunicatie-industrie. De kosten en baten die met het
invoeren samenhangen zullen ruimschoots worden goedgemaakt
door de grotere keuzemogelijkheden, de betere kwaliteit van de
dienstverlening en de lagere tarieven die zullen ontstaan.[12]
De Commissie is zich ervan
bewust dat de introductie een grote hoeveelheid kwesties met
betrekking tot regelgeving met zich meebrengt, zoals rechten
op korte codes, facturering en internationale concurrentie.
Dit gaf aanleiding om een openbare raadpleging te organiseren.
Uit deze consultatie bleek een brede consensus te bestaan ten
aanzien van de door de Commissie geformuleerde voorstellen.
De Commissie stelde als
uitkomst van de discussie vast dat uiterlijk op 1 januari 2000
carrier preselectie voor de gebruiker behoorde te worden
aangeboden door alle aanbieders van vaste abonneelijnen met
een sterke marktpositie in alle Lidstaten.[13]
Het voorstel van de Commissie
vond brede steun bij de Lidstaten, met uitzondering van het
Verenigd Koninkrijk.[14]
Volgens het Verenigd Koninkrijk, zo blijkt uit de discussie
binnen de EU-Raad voor Telecommunicatie en Post,[15]
zou vooral de zakelijke gebruiker profiteren van carrier
preselectie en zou carrier preselectie tegen de belangen van
particuliere gebruikers ingaan. Aangevoerd werd dat carrier
preselectie investeringen in het lokale net ontmoedigt. In het
Verenigd Koninkrijk wordt concurrentie op het gebied van het
lokale net bevorderd door kabelbedrijven te stimuleren een
aansluiting in iedere woning aan te leggen zodat British
Telecom (BT) niet de enige aanbieder van aansluitingen op het
telefoonnet is.[16]
Dit vergt vanzelfsprekend zeer grote investeringen. Het
Verenigd Koninkrijk vreest dat het invoeren van carrier
preselectie de investeringen in alternatieve infrastructuur
zal doen afnemen. Om zich een positie op de markt te
verschaffen zullen nieuwe operators immers voor het
eenvoudigste en goedkoopste alternatief kiezen: zij zullen
gebruik maken van de infrastructuur van de dominante operator
in plaats van een eigen infrastructuur aan te leggen.
De overige Lidstaten vonden
de argumentatie van het Verenigd Koninkrijk niet overtuigend
en wilden carrier preselectie wel in de gehele Europese Unie
invoeren.[17]
Zij accepteerden geen uitzonderingspositie voor het Verenigd
Koninkrijk omdat dit het level playing field binnen de
Gemeenschap zou ondergraven, aangezien BT in dat geval op de
thuismarkt vrijgesteld zou zijn van carrier preselectie en er
elders van zou kunnen profiteren.
Het voorzitterschap stelde
een vooraf met verschillende delegaties afgestemde
alternatieve tekst voor, die enigszins aan het Verenigd
Koninkrijk tegemoet kwam, en waarmee het instemde. Wel voegde
het Verenigd Koninkrijk een unilaterale verklaring aan het
verslag van de Raad toe.
Naar aanleiding van het
verslag van de bovengenoemde Telecommunicatie-Raad heeft de
vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat een aantal vragen
gesteld aan de toenmalige Minister.[18]
De commissie vroeg waarom Nederland het niet eens was met het
hierboven uiteengezette Britse verzet tegen carrier
preselectie en of hierbij een samenhang bestaat met de neiging
in Nederland om minder of helemaal niet te investeren in
lokale netwerken. Met betrekking tot de eerste vraag
benadrukte de Minister dat de Nederlandse regering, in
tegenstelling tot de Britse regering, carrier preselectie
juist een heel belangrijk onderwerp vindt in het kader van de
liberalisering. De Minister had het gevoel dat British Telecom
hierin een belangrijke rol heeft gespeeld. Opgemerkt werd dat
het opvallend is dat BT in het Verenigd Koninkrijk een
tegenstander van carrier preselectie is, terwijl BT in
Nederland via een joint venture met de Nederlandse
Spoorwegen (Telfort) daarvan voorstander is. Ten aanzien van
de tweede vraag merkte de Minister op dat nieuwe aanbieders
uitsluitend zullen investeren als dat nodig is. Bereidheid tot
investeren hangt volgens de Minister ook af van het belang en
de regio. De Nederlandse overheid heeft dit enigszins
vrijgelaten en slechts stimulerend gewerkt in de
infrastructurele sfeer.
Doelstelling en korte
inhoud van de Richtlijn Carrier Preselectie
Het Europees Parlement en
de Raad hebben in september 1998 de Richtlijn Carrier
Preselectie vastgesteld als wijziging op de
Interconnectierichtlijn.[19]
De richtlijn schept een rechtsgrondslag om in de gehele
Europese Unie carrier preselectie in te voeren.[20]
Art. 1 lid 3 van de richtlijn voegt aan art. 12
Interconnectierichtlijn, waarin de verplichtingen ten aanzien
van eerlijke en gelijke behandeling van alle aanbieders van
openbare telecommunicatiediensten zijn neergelegd, een lid 7
toe, waarin de verplichting met betrekking tot carrier
preselectie is opgenomen. Art. 12 lid 7
Interconnectierichtlijn verlangt van de nationale regelgevende
instanties (NRA's) dat zij organisaties die vaste openbare
telecommunicatienetwerken exploiteren en die een aanmerkelijke
macht op de markt hebben, verplichten uiterlijk op 1 januari
2000 carrier preselectie op hun netwerken aan te bieden.
Hiertoe dienen de nodige faciliteiten beschikbaar te zijn die
het de abonnee mogelijk maken deze dienst te kiezen door
middel van een voorkeuze, met de mogelijkheid om per gesprek
een andere carrier te kiezen door middel van een prefixcode.
De NRA's dienen erop toe te
zien dat de tarieven voor interconnectie voor de verstrekking
van carrier preselectie kostengeoriënteerd zijn en dat de
eventuele directe kosten voor de consument het gebruik van
carrier preselectie niet ontmoedigen. Tevens biedt de
richtlijn een zekere flexibiliteit ten aanzien van de
invoeringsdatum. Krachtens art. 1 lid 4 van de richtlijn
kunnen Lidstaten op grond van de (gewijzigde) eerste zin van
art. 20 lid 2 Interconnectierichtlijn (uitstelclausule) om
uitstel van de verplichting verzoeken wanneer zij kunnen
bewijzen dat de verplichting voor bepaalde (categorieën van)
organisaties een buitensporige last zouden veroorzaken. De
Commissie kan uitstel verlenen op basis van objectieve
argumenten en houdt bij de beoordeling van het verzoek
rekening met de specifieke situatie in de betrokken Lidstaat.[21]
De NRA's mogen onder een
aantal voorwaarden de verplichting tot het verstrekken van
carrier preselectie uitbreiden tot bedrijven zonder
aanmerkelijke marktmacht. Dit moet in het belang zijn van de
consument. De NRA's dienen rekening te houden met de
specifieke situaties op de nationale markten. Het uitbreiden
van de verplichting mag geen onevenredige belasting vormen
voor de betreffende bedrijven. Nieuwe exploitanten mogen niet
verhinderd worden tot de markt toe te treden.[22]
Visie van de Nederlandse
wetgever ten aanzien van carrier preselectie
Minister van Verkeer en
Waterstaat
De toenmalige Minister
van Verkeer en Waterstaat heeft eind 1997 aangegeven dat
Nederland grotendeels instemt met het voorstel[23]
voor de richtlijn van de Commissie.[24]
Het streven naar invoering van carrier preselectie uiterlijk
op 1 januari 2000 zou haalbaar zijn, indien er voor een aantal
verouderde centrales een iets langere termijn aangehouden kan
worden. Dit probleem zou kunnen worden ondervangen doordat
naar aanleiding van het Gemeenschappelijk standpunt[25]
een specifieke derogatiemogelijkheid is opgenomen, in de vorm
van de gewijzigde eerste zin van art. 20 lid 2
Interconnectierichtlijn, voor het geval er aantoonbare
technische problemen zijn. De Minister wees er in dit verband
op dat een aanvraag moet worden ingediend die individueel zal
worden beoordeeld.[26]
Mocht Nederland overigens een dergelijk verzoek tot uitstel
indienen dan bestaat de reële kans dat de Commissie het
verzoek zal afwijzen aangezien reeds geruime tijd
geanticipeerd had kunnen worden op het aanpassen van de
centrales ten behoeve van de invoering van carrier
preselectie.
De Minister gaf tevens aan
dat Nederland voorstander is van een in Europa zo
geharmoniseerd mogelijke introductie van carrier preselectie
zonder al te ruime mogelijkheden voor algemene derogaties voor
specifieke landen omdat dit het level playing field in de
Europese Unie ondermijnt.
De Minister heeft er voorts
op gewezen dat zij, en niet OPTA, de primaire
verantwoordelijkheid draagt voor een juiste implementatie van
Europese regelgeving op het gebied van nummers in verband met
carrier preselectie.[27]
Dit laat onverlet dat OPTA op grond van de Telecommunicatiewet
met de implementatie en het toezicht is belast.
OPTA
Naar aanleiding van het
Consultatiedocument over bijzondere toegangsdiensten[28]
heeft OPTA in 1998 marktpartijen over de volgende kwesties met
betrekking tot carrier preselectie geconsulteerd.
Allereerst betreft het de
vraag welk verkeer via carrier preselectie kan worden
afgewikkeld. OPTA zet in het Consultatiedocument uiteen dat in
sommige landen van de Europese Unie het lokaal verkeer
uitgezonderd wordt van carrier preselectie, zodat de
leverancier van de aansluiting in beginsel ook het lokaal
verkeer afhandelt. De begrenzing van het langeafstandsverkeer
loopt in de Lidstaten uiteen en is met name gebaseerd op
historische overwegingen en op netstructuren.
De definitie van een lokaal
gesprek kan vanuit verschillende perspectieven worden
benaderd.[29]
In Nederland maakt KPN onderscheid tussen lokale en
interlokale gesprekken en tariefgebieden. Bij een lokaal
gesprek hoeft de abonnee geen netnummer te kiezen, bij een
interlokaal gesprek moet wel een netnummer worden gekozen. De
tarieven van lokale en interlokale gesprekken komen echter
niet overeen met de tariefgebieden van KPN. Binnen een
basisgebied - bestaande uit een netnummergebied tezamen met de
aangrenzende netnummergebieden - vinden zowel lokale als
interlokale gesprekken plaats tegen hetzelfde tarief. Een
andere mogelijkheid voor de definitie van een lokaal gesprek
is uit te gaan van het netnummergebied. Vanuit het oogpunt van
de gebruiker ligt dit voor de hand, vanwege de directe relatie
tussen netnummer en het geografische gebied waarop dat nummer
betrekking heeft.
In de richtlijn is overigens
geen beperking opgenomen ten aanzien van het soort
telefoonverkeer dat met behulp van carrier preselectie door
operators kan worden afgewikkeld. De openbare raadpleging
richtte zich slechts tot de langeafstands- en internationale
markten. De richtlijn sluit echter lokale oproepen en oproepen
naar mobiele telefoons niet uit en dus bestaat de redelijke
verwachting dat ook voor dit soort oproepen carrier
preselectie mogelijk moet worden gemaakt.[30]
OPTA meent dat de interesse van concurrenten van KPN in het
afhandelen van lokaal of regionaal verkeer afhankelijk is van
het totale verkeerspatroon van een klant, of van het
verkeerspatroon per basisgebied.
De tweede kwestie betreft de
wijze van instellen. Hiervoor zijn twee mogelijkheden:
instellen door de operator of door de eindgebruiker. KPN heeft
voorgesteld om de eindgebruiker zelf via een voice response
systeem de instelling voor de operator naar keuze te laten
maken. OPTA heeft aangegeven niet afwijzend tegenover deze
methode te staan.
Een andere kwestie heeft
betrekking op het aantal preselectiecodes, waarvoor ook twee
mogelijkheden bestaan: één preselectiecode of aparte codes
voor lokaal, interlokaal en internationaal telefoonverkeer.
Het is mogelijk dat een operator verschillende
preselectiecodes wil gebruiken, bijvoorbeeld om onderscheid te
kunnen maken tussen nationale en internationale gesprekken.
Daarentegen kan het ook van belang zijn om door middel van
slechts één preselectiecode alle soorten verkeer op te halen.
Het gebruik van één code voor al het verkeer lijkt een
vereenvoudiging; het is evenwel mogelijk dat dit tot problemen
leidt in verband met de verschillende nummerlengtes van
lokaal, nationaal en internationaal verkeer. OPTA is van
mening dat het zoveel mogelijk aan de eindgebruiker moet zijn
om een keuze te maken.
De vierde kwestie betreft de
wederverkoop van de aansluiting. Het is mogelijk dat een
andere operator ook het lokale verkeer voor een eindgebruiker
wil afwikkelen en dat de eindgebruiker definitief de
dienstverlening van deze operator wenst. De klant ontvangt in
dat geval toch nog twee rekeningen, een rekening van KPN voor
het abonnement voor de aansluiting en een rekening voor het
verkeer. Uit het oogpunt van marketing kan het aantrekkelijk
zijn om de klant slechts één rekening te sturen. Een
mogelijkheid hiervoor is de wederverkoop van het abonnement:
indien een klant wil dat zijn telefoonverkeer voortaan alleen
door een bepaalde operator wordt afgehandeld, koopt de
operator het abonnement van KPN en verkoopt hij het abonnement
vervolgens aan de klant. Het betreft hier een administratieve
overname, niet een fysieke. Het aansluitnet is en blijft
eigendom van KPN en zal zich dus altijd tussen de
eindgebruiker en de gekozen operator blijven bevinden.
Ten slotte de vraag aan wie
de kosten voor het geschikt maken van het telefoonnet voor
carrier preselectie kunnen worden toegerekend. OPTA is van
mening dat voor carrier selectie uitsluitend een opslag
bovenop de zuivere vergoeding voor de functionaliteit van
originating access mag worden berekend, voor zover een
dergelijke opslag valt te rechtvaardigen door het gereed maken
van de centrales voor die dienst voor de desbetreffende
aanbieder.[31]
OPTA meent dat dit principe ook van toepassing is op carrier
preselectie, aangezien het causaliteitsbeginsel - op grond
waarvan kosten direct worden toegerekend aan de dienst die de
kosten veroorzaakt - het uitgangspunt is bij de beoordeling
van kostentoerekening.
De naar het oordeel van OPTA
relevante inzichten uit de consultatieronde, die van 4 juni
tot 1 augustus 1998 werd gehouden, worden gebruikt voor het
vaststellen van de richtsnoeren voor bijzondere toegang.[32]
Telecommunicatiewet
Ter uitvoering van art.
6.9 lid 5 Tw is in november 1998 het Besluit ONP huurlijnen en
telefonie vastgesteld.[33]
In art. 44 lid 1 van dit Besluit is bepaald dat uiterlijk met
ingang van 1 januari 2000 de afnemer van een aanbieder van
vaste openbare telefoonnetwerken of -diensten met een
aanmerkelijke macht op de markt kan verlangen dat
voorzieningen beschikbaar zijn om zijn keuze voor een andere
aanbieder als standaardkeuze in het netwerk van de aanbieder
met een aanmerkelijke macht te kunnen verankeren. De
aanmerkelijke machtspositie is dus niet relevant. De
mogelijkheid om de voorkeuze op individuele gespreksbasis
teniet te doen door het kiezen van een daartoe bestemd
viercijferig nummer uit een nummerplan moet blijven bestaan.
Krachtens lid 2 kan OPTA
ontheffing verlenen van de verplichting, als naleving een
buitensporige last vormt. OPTA kan alleen ontheffing verlenen
als ook de Commissie meent dat er inderdaad sprake is van een
buitensporige last voor de betrokken aanbieder.
Op grond van lid 3 kunnen aan
een ontheffing voorschriften worden verbonden en kan een
ontheffing onder beperkingen worden verleend. Lid 4 bepaalt in
dit verband dat een verzoek om bijzondere toegang als bedoeld
in art. 6.9 Tw dat samenhangt met de verplichting tot het
bieden van carrier preselectie als redelijk moet worden
beschouwd, tenzij terzake van die verplichting een ontheffing
is verleend. Een dergelijk verzoek om bijzondere toegang is in
ieder geval onredelijk voorzover het betrekking heeft op de
verplichting waarvoor een ontheffing is verleend. Het recht
van de afnemer om de in dit artikel bedoelde voorzieningen te
verlangen van de aanbieder met een aanmerkelijke macht op de
markt is dus onlosmakelijk verbonden met de plicht van die
aanbieder om concurrenten een zodanige bijzondere toegang te
bieden dat de klanten van die concurrent daadwerkelijk van de
hier bedoelde voorzieningen gebruik kunnen maken.
Uit lid 5 volgt ten slotte
dat bij ministeriële regeling regels gesteld kunnen worden met
betrekking tot de maximale hoogte van het tarief dat door de
aanbieders van vaste openbare telefoonnetwerken en -diensten
aan een afnemer in rekening mag worden gebracht.
Recente ontwikkelingen
KPN heeft OPTA verzocht
de invoeringsdatum voor carrier preselectie te verschuiven
naar 1 april 2000 onder meer op grond van de levertijden van
toeleveranciers van haar telefooncentrales.[34]
OPTA heeft dit verzoek afgewezen omdat niet kon worden
aangetoond dat er sprake is van een buitensporige last.
Inmiddels hebben ook andere
marktpartijen bij OPTA aangedrongen op uitstel van de
invoering van carrier preselectie. Gevreesd wordt dat de
invoeringsdatum 1 januari 2000 tot complicaties zal leiden in
verband met de op handen zijnde millenniumproblemen. Het
Telecommunicatie Millennium Platform (TeMP)[35]
heeft OPTA erop gewezen dat bij het eventueel optreden van
fouten in de netwerken niet kan worden bepaald of de oorzaak
van de storingen gelegen is in de nieuwe verkeersstromen die
door carrier preselectie worden gegenereerd, dan wel in de
millenniumproblematiek. OPTA heeft aangegeven de door TeMP
naar voren gebrachte kwestie zorgvuldig te bestuderen.
Carrier preselectie in de
Verenigde Staten
Implementatie van carrier
preselectie op basis van de Modification of Final Judgment
Op 20 november 1974
startte het Ministerie van Justitie op grond van
anti-monopoliewetgeving voor de derde keer[36]
een proces tegen AT&T.[37]
Ditmaal vanwege het onrechtmatig monopoliseren van zowel de
markt voor langeafstandstelefonie als de productie van
telecommunicatieapparatuur. In 1982 werd door de partijen een
schikking getroffen. Deze schikking staat bekend als de
Modification of Final Judgment (MFJ) en bevatte onder meer
de bekende opsplitsing van AT&T in Regional Bell Operating
Companies (RBOC's). Maar ook werd bepaald dat de Regional
Bell Operating Companies aan alle langeafstandscarriers equal
access (carrier preselectie) dienden te bieden tot het lokale
netwerk.
Vóór de MFJ kon men alleen
toegang verkrijgen tot het langeafstandsverkeer via AT&T, als
zijnde de enige aanbieder, tenzij men gebruik maakte van een
speciale code, die maar liefst tien extra cijfers aan een
oproep toevoegde. Aangezien dit een negatief effect op de
concurrentie met zich meebracht, werd er in de MFJ gekozen
voor carrier preselectie waarbij consumenten vooraf de
langeafstandscarrier van hun voorkeur konden aangeven.
Vanaf september 1984 kregen
lokale centrales daadwerkelijk gelijke toegangsmogelijkheden
en werd carrier preselectie ingevoerd. In het begin werd er,
nadat een centrale was omgebouwd voor gelijke toegang, niet
vereist dat alle klanten onmiddellijk een keuze maakten voor
de langeafstandscarrier van hun voorkeur. Begin 1985 bleek dat
slechts 30% van de klanten die waren verbonden met centrales
met gelijke toegang, vooraf een keuze maakte voor een bepaalde
langeafstandscarrier (hetzij AT&T, hetzij een van de andere
langeafstandscarriers). Er ontstond een discussie over de
oplossing voor de overige 70% die vooraf geen keuze maakte en
dus bij AT&T (de default carrier) bleef.[38]
Allocation Order
Krachtens de MFJ werden
alle niet gepreselecteerde oproepen door de carriers van de
lokale centrales aan AT&T toegewezen. De Federal
Communications Commission (FCC) beschouwde deze praktijk
als oneerlijke concurrentie ten opzichte van andere
langeafstandscarriers en besloot tot de implementatie van een
eenvormig pro rata toewijzingsplan.[39]
In mei 1985 vaardigde de FCC
daartoe een beschikking uit, de Allocation Order,
waarin werd vastgelegd dat de carriers van de lokale centrales
een keuze- en toewijzingsplan dienden toe te passen bij de
invoering van gelijke toegang in hun centrales en over dienden
te gaan tot een retroactief kiesproces - een kiesproces met
terugwerkende kracht - in gevallen waarin de gelijke toegang
reeds was ingevoerd. Tevens werd er een nieuwe kiesprocedure
voorgeschreven voor de klanten die op de eerste oproep tot
kiezen niet hadden gereageerd. De lokale carrier diende aan
elke klant een keuzeformulier te sturen waarop deze de carrier
van zijn voorkeur kon aangeven. Aan degene die geen keuze had
gemaakt werd een carrier toegewezen op pro rata basis, in
dezelfde verhouding als de eerste keer dat er werd gekozen. Nu
ging 60 tot 75% van de klanten over tot preselectie van een
langeafstandscarrier, terwijl er voor 24 tot 40% een carrier
moest worden toegewezen.[40]
Op deze wijze kregen alle marktpartijen toegang tot de klanten
en werden individuele langeafstandscarriers gestimuleerd om
hun diensten te differentiëren van die van AT&T.
De FCC ging ervan uit dat dit
plan het publieke belang diende door de consument bewust te
maken van de verschillende mogelijkheden. Daarnaast gaf het
plan de langeafstandscarriers een impuls tot het aanbieden van
concurrerende diensten om nieuwe klanten te werven.
Naast de mogelijkheid van het
keuzeformulier waren er nog twee mogelijkheden om klanten te
werven. Ten eerste konden klanten direct contact opnemen met
een langeafstandscarrier. Ten tweede kon de
langeafstandscarrier actief consumenten benaderen om voor hen
te dienen als aangewezen langeafstandscarrier; hiertoe diende
de carrier een getekende Letter of Agency (LOA)[41]
van de klant te verkrijgen en hiervan een bevestiging te
sturen aan de lokale carrier, alvorens verandering van carrier
kon plaatsvinden.
Waiver Order
Kort nadat de FCC de
Allocation Order had uitgevaardigd, verzocht een aantal
carriers om verduidelijking van de vereisten met betrekking
tot de Letter of Agency. AT&T wilde weten of een stemopname of
een andere vorm van elektronische handtekening ook voldeed aan
het vereiste dat langeafstandscarriers de door hun klanten
ondertekende LOA's in hun bestanden dienden te bewaren. Een
aantal partijen drukte hun bezorgdheid uit over het feit dat
gebruikers die telefonisch een mondelinge toezegging deden,
niet altijd hun ondertekende LOA retourneerden.
In eerste instantie
benadrukte de FCC haar standpunt dat langeafstandscarriers
getekende LOA's in hun bestanden dienden te hebben. Na
heroverweging zwakte de FCC in de Waiver Order haar
standpunt echter af en stond zij de langeafstandscarriers toe
om aan de lokale carrier te verzekeren dat zij ofwel een LOA
in hun bestanden hadden, ofwel dat zij redelijkerwijs alles
hadden ondernomen om een LOA te verkrijgen.
De FCC verlangde dus niet
langer dat de langeafstandscarriers een LOA aan de lokale
carrier moesten overleggen als bevestiging van de verzochte
verandering van carrier, en ook niet dat langeafstandscarriers
de LOA in hun bezit moesten hebben, op het moment dat de
lokale carrier werd verzocht om de carrier van de consument te
veranderen. De FCC motiveerde haar beslissing als zijnde een
tegemoetkoming aan de marketingbehoeften van de
langeafstandsindustrie. Deze beslissing heeft echter het
risico tot het nu te bespreken slamming vergroot.
Slamming[42]
Een van de problemen die zich
in de Verenigde Staten vanaf begin jaren negentig met
betrekking tot carrier preselectie heeft voorgedaan is
slamming. Dit is het omzetten van de langeafstandscarrier van
een abonnee zonder diens toestemming. De Telecommunications
Act van 1996 heeft in section 258 slamming verboden
verklaard.[43]
Op verschillende manieren
werden de langeafstandscarriers van abonnees veranderd, zonder
dat de abonnees hiervan op de hoogte waren. Dit gebeurde
bijvoorbeeld door het ondertekenen van een kaart door de
abonnee, waarmee kans wordt gemaakt op prijzen of waarmee de
betrokkene bijvoorbeeld aangeeft het opsporen van vermiste
kinderen te steunen. De kaart blijkt echter onderdeel van een
promotieactie van een langeafstandscarrier te zijn en bevat in
zeer kleine lettertjes een machtiging om over te gaan tot deze
langeafstandscarrier. Ook door middel van het gebruik van
valse handtekeningen en valse social security-nummers
zijn consumenten het slachtoffer geworden van slamming.
Teneinde slamming tegen te
gaan, heeft de FCC verschillende procedures vastgesteld:
- verificatie.
Langeafstandscarriers die namens gebruikers veranderingen
doorgeven die via telemarketing zijn verkregen, dienen een van
de volgende vier bevestigingsprocedures te volgen: a. een
Letter of Agency verkrijgen van de klant, b. een gratis nummer
openstellen via welke de klant zijn keuze kan bevestigen, c.
een bevestiging verkrijgen van een onafhankelijke partij die
de juistheid van de opgegeven verandering nagaat, of d. binnen
drie werkdagen na ontvangst van een verzoek tot verandering
aan de klant een formulier sturen, waarop de voorwaarden van
de dienst zijn weergegeven, met daarbij een antwoordkaart
waarop de klant kan aangeven dat hij zijn verzoek bevestigt,
intrekt of ontkent;
- aparte Letters of Agency.
Vele langeafstandscarriers combineerden een wedstrijdformulier
en een Letter of Agency tot één document. Dit leidde tot grote
onduidelijkheid richting consument. De FCC stelde de eis dat
de LOA een apart document diende te zijn, begrijpelijk
geformuleerd en duidelijk leesbaar;
- aansprakelijkheid in geval
van ongeautoriseerde veranderingen. Indien een klant stelt dat
hij geen toestemming heeft gegeven om op een andere carrier
over te gaan en hij om die reden zijn rekening niet wenst te
voldoen, is de langeafstandscarrier aansprakelijk indien deze
geen LOA kan overleggen. Een klant is alleen aansprakelijk tot
het bedrag dat in rekening zou zijn gebracht door de
langeafstandscarrier van zijn keuze. Section 258 sub b
Telecommunications Act bepaalt dat een carrier die de
verificatieprocedures overtreedt, gehouden is aan de
voorgaande carrier van de klant een bedrag te voldoen dat
gelijk is aan alle door de abonnee betaalde kosten, die hebben
plaatsgevonden na de overtreding,[44]
en
- handhaving van de regels.
De FCC is bevoegd tot het opleggen van een boete van ten
hoogste $100,000 voor elke overtreding of elke dag dat een
overtreding voortduurt, en een boete van ten hoogste
$1.000,000 voor een in dit verband doen of nalaten van de
carrier.
Van verschillende kanten is
de FCC verweten meer gefocust te zijn op het aanmoedigen van
concurrentie dan op het verzekeren van eerlijke concurrentie.
Er is op aangedrongen dat de FCC de regel zou moeten doen
herleven die vereist dat de langeafstandscarrier een getekende
machtiging van de klant in zijn bezit moet hebben en hiervan
een kopie aan de lokale carrier moet doen toekomen voordat een
verandering van langeafstandscarrier kan worden
geëmplementeerd.
In december 1998 heeft de FCC
in antwoord hierop nieuwe regels vastgesteld.[45]
Op grond van deze regels dient elke carrier consumenten die
melden slachtoffer te zijn geworden van slamming ervan op de
hoogte te stellen dat zij niet verplicht zijn de kosten te
voldoen die gedurende de eerste dertig dagen na de
ongeautoriseerde wijziging zijn gemaakt. Indien de consument
de rekening reeds heeft voldaan dient de carrier die zich
schuldig heeft gemaakt aan slamming het volledige bedrag over
te maken aan de geautoriseerde carrier. Hierop vergoedt de
geautoriseerde carrier de te veel betaalde kosten aan de
abonnee. De nieuwe regels versterken tevens de
verificatieprocedures. Ook heeft de abonnee de mogelijkheid om
bij zijn geautoriseerde carrier aan te geven dat hij niet
wenst over te stappen naar een andere carrier, tenzij hij
hiertoe uitdrukkelijk toestemming geeft. Bovendien is het op
grond van de nieuwe regels mogelijk om klachten met betrekking
tot slamming op officiële wijze via Internet en op termijn ook
telefonisch in te dienen bij de FCC. De regels zijn met ingang
van april 1999 in werking getreden.
Recente ontwikkelingen
In mei 1999 is een
wetsontwerp getiteld 'Telecommunications Competition and
Consumer Protection Act of 1999' ingediend waarmee wordt
beoogd een eind te maken aan slamming.[46]
Het wetsontwerp voorziet in twee mogelijkheden voor het
vaststellen van anti-slammingrichtsnoeren: enerzijds de
mogelijkheid van vrijwillige deelname aan een Code ter
bescherming van consumenten en anderzijds de mogelijkheid dat
de FCC - voor carriers die niet deelnemen aan de Code - regels
vaststelt die de verplichtingen van het wetsontwerp
implementeren.
De Code dient volgens het
wetsontwerp te worden opgesteld door de branche, met input van
de FCC en de Federal Trade Commission. De Code dient
aan de volgende minimumvereisten te voldoen:
- beperking van het gebruik
van negative option marketing, waarbij de consument
zelf dient aan te geven dat hij géén gebruik wenst te maken
van een bepaalde dienst;
- de eis van verificatie bij verandering van carrier;
- verbod van oneerlijke of misleidende praktijken;
- een carrier moet zijn abonnees op de hoogte stellen van
eventuele veranderingen in de door hem aangeboden dienst;
- het mogelijk maken van teruggave van in rekening gebrachte
kosten in geval van ongeautoriseerde veranderingen, en
- het vaststellen van procedures voor het aannemen en
verwerken van klachten van abonnees.
Voor carriers die niet
participeren in de Code, dient de FCC onder meer de volgende
(strengere) regels voor te schrijven:
- de eis van verificatie van
veranderingen en het onderhouden van gegevens daaromtrent;
- verbod van het gebruik van negative option marketing;
- een carrier die zich schuldig maakt aan slamming is
verplicht de abonnee terug te schakelen naar de
oorspronkelijke carrier en ten onrechte in rekening gebrachte
kosten terug te storten;
- de FCC wijst schadevergoeding toe aan abonnees voor een
bedrag van $500 en aan de getroffen carrier een vergoeding
gelijk aan het bedrag dat de carrier van de abonnee zou hebben
ontvangen als er geen slamming had plaatsgevonden;
- beëindigingen mogen niet later dan 6 maanden na het
aanmelden door de carrier of de abonnee plaatsvinden;
- carriers moeten een overzicht van gemelde overtredingen
bijhouden, de FCC voorzien van maandelijkse rapporten over
dergelijke overtredingen en de informatie aan iedere
telecommunicatieaanbieder op verzoek beschikbaar stellen, en
- de FCC sanctioneert overtredingen van de voorgaande regel
met boetes van minimaal $40,000 voor de eerste overtreding en
minimaal $150,000 voor elke daaropvolgende overtreding.
Daarnaast creëert het
wetsontwerp de mogelijkheid voor staten om namens een inwoner
een vordering in te stellen in geval van overtreding van de
Code of van de door de FCC overeenkomstig dit wetsontwerp
vastgestelde regels. Er bestaat voor abonnees geen
privaatrechtelijke grondslag om een vordering in te stellen in
het geval van slamming. Het wetsontwerp laat strengere
staatsregelgeving onverlet.
Conclusie
Het invoeren van carrier
preselectie in Nederland vraagt een regulering die voldoende
rekening houdt met de navolgende aspecten.
Voorop gesteld moet worden
dat het niet ondenkbaar is dat de Commissie negatief zal
beslissen op een eventueel verzoek van Nederland tot uitstel
in verband met een aantal verouderde centrales, op grond van
het feit dat - gelet op de problematiek die zich in de
Verenigde Staten ten aanzien van carrier preselectie heeft
voorgedaan - een en ander te voorzien was. Een grote mate van
toegeeflijkheid op dit punt is niet nodig.
Bij het bepalen van het af te
wikkelen verkeer dient in het achterhoofd te worden gehouden
dat in de toekomst ook voor lokale oproepen en oproepen naar
mobiele telefoons carrier preselectie mogelijk moet worden
gemaakt.
Gezien het feit dat
interconnectie op het niveau van de local loop reeds
mogelijk is, is het verdedigbaar dat ook bijzondere toegang in
de vorm van carrier preselectie op dit punt mogelijk moet
zijn.
KPN is vooralsnog de enige
aanbieder van het vaste openbare telefoonnetwerk en de vaste
openbare telefoondiensten met een aanmerkelijke macht op de
markt.[47]
Derhalve zal carrier preselectie vanaf 1 januari 2000
beschikbaar dienen te zijn voor alle eindgebruikers die direct
zijn aangesloten op het netwerk van KPN. Overwogen had kunnen
worden om marktpartijen zonder sterke marktpositie eveneens te
verplichten tot het aanbieden van carrier preselectie.
Gezien de ervaringen in de
Verenigde Staten is het raadzaam gebruik te maken van
preselectie-verklaringen en -overeenkomsten. De abonnee die
van de diensten van een andere aanbieder gebruik wenst te
maken, dient dit telefonisch, schriftelijk of per e-mail
kenbaar te maken aan de desbetreffende aanbieder. Na ontvangst
van de aanmelding stuurt de aanbieder binnen vijf werkdagen
een preselectie-verklaring aan de abonnee, waarop deze zijn
keuze voor de aanbieder middels een handtekening dient te
bevestigen. Na ondertekening dient de abonnee de
preselectie-overeenkomst te retourneren, waarna binnen vijf
werkdagen de dienst wordt geactiveerd. De overeenkomst moet
begrijpelijk geformuleerd en duidelijk leesbaar opgesteld
zijn. De overeenkomst moet een omschrijving omvatten van de
inhoud van de te verstrekken dienst en een opgave bevatten van
de te berekenen tarieven. Daarnaast moet de overeenkomst
duidelijke bepalingen bevatten omtrent de duur en de
mogelijkheden tot (tussentijdse) beëindiging van de
overeenkomst. Ook bepalingen omtrent een geschillenregeling en
de behandeling van klachten mogen niet ontbreken.
De gepreselecteerde aanbieder
dient, vanuit het oogpunt van consumentenbescherming, de
ondertekende preselectie-verklaring in zijn bestand te hebben,
alvorens hij een verzoek tot KPN richt tot het omzetten van de
abonnee. Dit verzoek dient vergezeld te gaan van een kopie van
de ondertekende preselectie-verklaring. De mogelijkheid voor
de consument om kosteloos binnen veertien dagen na
ondertekening de overeenkomst op te zeggen, behoedt de abonnee
voor het maken van ondoordachte keuzes.
Indien zich gevallen van
slamming voordoen is OPTA bevoegd om hiertegen op te treden.
Zowel in hoofdstuk 15 (handhaving) van de Telecommunicatiewet
als in art. 15 (taken van het college) van de Wet
Onafhankelijke post- en telecommunicatie autoriteit[48]
zal de bevoegdheid hiertoe moeten worden opgenomen.
Tevens dient de privacy van
gebruikers gewaarborgd te worden. De gegevens die in verband
met carrier preselectie worden verkregen (omtrent belgedrag,
betaalgedrag, rekeninggegevens, etc.) mogen niet voor
marketingdoeleinden van derden worden aangewend, tenzij de
gebruiker hiertoe zijn toestemming heeft verleend. Alle
privacyaspecten dienen in overeenstemming te zijn met de
aanstaande Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp).
De facturen zijn afkomstig
van de aanbieders van wiens diensten gebruik is gemaakt, om de
naamsbekendheid en relatie met de klant op te bouwen. De
betreffende aanbieder dient de klant te informeren over de
frequentie van de facturering en de betalingsmethoden. De
kosteloos gespecificeerde facturen dienen gedetailleerd en
overzichtelijk te zijn.
Het is van groot belang dat
de overheid een objectieve voorlichtingscampagne voert om de
gebruiker tijdig te informeren over de nieuwe mogelijkheden
die door middel van carrier preselectie beschikbaar zullen
komen en de wijze waarop hij van de nieuwe mogelijkheden kan
profiteren. Een actief beleid is wenselijk, gezien de
ervaringscijfers in de Verenigde Staten waar bij passieve
werving een aanzienlijk lager percentage abonnees vooraf een
keuze maakte dan bij een actieve benadering.
Met het oog op initiële
werving dienen alle ruim zes miljoen Nederlandse huishoudens
bijvoorbeeld door middel van een huis-aan-huis informatieblad
geënformeerd te worden over de mogelijkheden van carrier
preselectie en de verschillende aanbieders. Abonnees van KPN
kunnen een eventuele wijziging van aanbieder kenbaar maken via
een bijgevoegde antwoordkaart, een telefonisch interactive
voice response-systeem of per e-mail. Indien een abonnee
geen keuze maakt voor een alternatieve aanbieder zal KPN zijn
telefoonverkeer blijven afhandelen.
De bovenstaande aspecten
waarmee bij de implementatie van carrier preselectie in
Nederland rekening zal moeten worden gehouden beogen
bevordering van concurrentie onder waarborging van het level
playing field op de Nederlandse telecommunicatiemarkt mogelijk
te maken. Alle aanbieders krijgen gelijke kansen bij de
introductie van carrier preselectie. De consument dient zo
goed mogelijk te worden voorbereid op de introductie van
carrier preselectie en zijn rechten dienen te worden
beschermd, zodat hij gestimuleerd wordt om gebruik te maken
van de door carrier preselectie ontstane nieuwe mogelijkheden. |
