G.A.I. Schuijt

De commissie-Wallage maakt weinig woorden vuil aan de juridische implicaties. Het rapport is vooral een beleidsadvies. Eénmaal wordt er gesproken over een 'recht op communicatie', maar in een voetnoot wordt er haastig aan toegevoegd, dat dat bedoeld is als politiek-bestuurlijk uitgangspunt, niet als formeel in de wet te verankeren recht! En voorts zijn er uiteraard enkele verwijzingen naar de Grondwet en de Wet Openbaarheid van Bestuur, maar daar blijft het bij. Een juridische bezinning op de grondslagen en grenzen van de overheidsvoorlichting ontbreekt. [2] Het rapport is niet verstoken van communicatiejargon, soms vaag, soms met voor de hand liggende vanzelfsprekendheden ('de burger bestaat niet'!), maar dat komt omdat het voor een deel ook een (overigens knappe en leesbare) samenvatting is van onderliggende deelrapporten, die in een dik pak bijlagen zijn opgenomen en waarin van nog véél meer jargon te genieten valt. Opvallend daarin is – in dit verband - een kort maar glashelder stuk van nog geen drie A-4-tjes van vier – jawel – juristen over de actieve openbaarheid, de informatieverstrekking uit eigen beweging, onder de WOB. [3]

Overheidsvoorlichting en openbaarheid van overheidsinformatie zijn in Nederland bij herhaling onderwerp geweest van studie in commissoriaal verband. [4] De Commissie-Van Heuven Goedhart zette in 1946 de uitgangspunten voor voorlichting door de overheid neer in een periode dat men in ons land en elders om begrijpelijke redenen uiterst gevoelig was voor overheidspropaganda. Voorlichting moest zich volgens die commissie dan ook beperken tot een verduidelijking van het beleid. Propaganda – gedragsbeïnvloedende voorlichting – mocht uitsluitend voor beleid in kwesties waarover in onze politiek, religieus en cultureel pluriforme samenleving redelijkerwijze geen controverse bestond. Ook wanneer 'waarlijk nationale belangen begrepen en gediend moesten worden' kon propaganda soms een taak zijn van de overheid. Verder mocht men daarmee niet gaan. De informatievoorziening van de overheid geschiedde aan journalisten en deze zorgden er op hun beurt voor dat deze informatie via de media bij hun lezers en luisteraars bekend werd. Rechtstreekse communicatie met burgers was een zeldzaamheid.
De Commissie-Biesheuvel heette officieel Commissie Heroriëntatie Overheidsvoorlichting. Zij kwam in een rapport 'Openbaarheid Openheid' in 1970 met het voorstel een recht op openbaarheid voor iedere burger te creëren. Dat werd de Wet Openbaarheid van Bestuur met een tweeledige opzet: iedere burger heeft onder bepaalde voorwaarden recht op informatie van de overheid over een door hem te noemen beleidsaangelegenheid (niet 'document', want het werd een informatiestelsel, géén documentenstelsel) én de overheid moet ook ongevraagd ('uit eigen beweging', art. 8 WOB) informatie verstrekken. [5] Dus niet alleen persvoorlichting maar ook publieksvoorlichting; niet alleen het doen uitgaan van persberichten maar ook de productie van voorlichtingsbrochures voor het publiek. Terughoudend was de commissie – in het voetspoor van de Commissie-Van Heuven Goedhart – als het ging om gedragsbeïnvloedende voorlichting. Dat was alleen toegestaan bij alom aanvaard beleid (veilig verkeer-campagnes bijvoorbeeld). De publieksvoorlichting kreeg ook een taak met betrekking tot de inspraak van de burgers in beleidsvoornemens (zoals bij bestemmingsplannen) en de 'brede maatschappelijke discussies' (zoals over het gebruik van kernenergie).
Het rapport van de Commissie Heroverweging Voorlichting Rijksoverheid, onder voorzitterschap van rijksvoorlichter Van der Voet in 1984 verruimde de voorlichting tot beleidsinstrument, bijvoorbeeld om een nieuwe regeling bekend te maken of om op lange termijn de mentaliteit van mensen te veranderen. Ook hier gold: alleen bij aanvaard beleid en bij in de samenleving niet te controversiële onderwerpen. Zo staat dat ook uitdrukkelijk in de memorie van toelichting bij artikel 8 van de WOB. [6]
Ondertussen kwam bij de wijziging van 1983 artikel 110 in de Grondwet te staan: 'De overheid betracht bij de uitvoering van haar taak openbaarheid volgens regels bij wet te stellen'. Dit voorschrift kwam in het hoofdstuk 'Wetgeving en bestuur'. De informatieverschaffing werd gezien als een kwestie van goed (want open) beleid, maar geen plicht. Van enig verband met de in artikel 7 Grondwet gegarandeerde vrijheid van meningsuiting wilde men niet weten, hoezeer men ook kan betogen dat de vrijheid om met elkaar te discussiëren ernstig belemmerd, zo niet onmogelijk, wordt als men niet beschikt over relevante informatie van de zijde van de overheid. Tegen een informatieplicht – anders dan bij wet te regelen – had de grondwetgever ernstig bezwaar. Zelfs een instructienorm in het grondrechtenhoofdstuk ging te ver. Vandaar de plaatsing in hoofdstuk 5. [7] Thans begroet de commissie-Wallage juichend het door het kabinet inmiddels overgenomen voorstel van de Commissie 'Grondrechten in het digitale tijdperk' om aan de grondrechtencatalogus een subjectief recht op toegang tot bij de overheid berustende informatie toe te voegen en om een specifieke zorgverplichting voor de overheid in het leven te roepen ten aanzien van de toegankelijkheid van bij de overheid berustende informatie. [8]
Na deze korte schets begrijpt men dat de commissie-Wallage min of meer revolutionair bezig is geweest. Goed, de verankering in de Grondwet komt van de commissie-Franken en het 'zet alles op het internet' is in deze tijd ook geen trouvaille, maar nieuw is in elk geval wel dat de commissie niet 'openheid en openbaarheid' als leitmotiv heeft genomen, maar 'communicatie' tussen overheid en burgers.
Onder het motto 'de burger bestaat niet', onderscheidt de commissie de burger als kiezers, als co-producenten van beleid, als klanten en als onderdanen. De overheid zou gebruik moeten maken van de technologische mogelijkheden rechtstreeks met de burgers te communiceren en dat in een vorm, die is afgestemd op de onderscheiden posities waarin de burger kan verkeren. Dat begrijpen we. We begrijpen ook nog dat de overheid moet antwoorden als haar per e-mail of via Postbus 51 door een burger iets gevraagd wordt ('communicatie' weet u wel). Maar in zijn aanbiedingsbrief schrijft de voorzitter, dat communicatie over beleid onvoldoende is geworden, communicatie is steeds meer een onderdeel van beleid geworden: 'In de termen van de commissie: communicatie is steeds minder alleen de vertaling achteraf van eenmaal gekozen beleid, maar dient in het hart van het beleidsproces plaats te vinden.' Het kabinet volgt: 'In het bedrijfsleven wordt 'corporate communicatie' als onmisbare randvoorwaarde beschouwd voor succesvol opereren. Voor het rijk geldt dat een samenhangende presentatie en passende beeldvorming in termen van bestuurlijk gezag en publiek vertrouwen, kunnen worden gezien als randvoorwaarden voor transparantie, interactiviteit en voor meer en beter bereik'.
Dit is zowel voor de commissie als voor het kabinet de opmaat om later het 'pro-actieve communicatiebeleid met betrekking tot niet aanvaard beleid te kunnen aanmoedigen en wel volgens de commissie in 'de slag om het publieke vertrouwen'. Die 'slag om het publieke vertrouwen', waarover de commissie bij herhaling spreekt, zint me niet. Moeten wij, burgers, de overheid vertrouwen? Ik dacht juist niet! Onze controlerende democratie is immers gebaseerd op georganiseerd wantrouwen: checks and balances. Gelukkig lijkt het kabinet hier enigszins afstand te nemen van de commissie-Wallage. Het kabinet beschouwt zich niet als gewikkeld in een permanente slag om het publieke vertrouwen: 'De regering regeert en legt verantwoording af aan het parlement, dat controleert' . Niettemin acht het kabinet het wenselijk de grenzen voor voorlichting over niet-aanvaard beleid opnieuw te bepalen.
Hier is iets nieuws aan de hand, als we ons nog even de grote terughoudendheid op dit punt van de commissies Van Heuven Goedhart, Biesheuvel en Van der Voet in herinnering brengen. De commissie-Wallage schrijft onverbloemd: 'Waar de burgers, via nieuwsvoorziening én betaalde informatie door de critici van het beleid ruimhartig van contra-informatie worden voorzien, is het niet meer dan redelijk dat ook de regering in dit stadium van de beleidsontwikkeling alle informatiekanalen kan gebruiken'. Ik begin hier heel erg achterdochtig te worden. Dat een minister zijn voorgenomen beleid niet alleen tegenover het parlement, maar ook in en tegenover de media verdedigt, is niet meer dan normaal, maar als ook zijn voorlichtingsdiensten gaan meedoen met een communicatie-offensief, dan ga ik als eenvoudig burger die voorlichting niet meer vertrouwen. De commissie stelt terecht allerlei juiste en strikte voorwaarden aan dat pro-actief beleid met betrekking tot niet aanvaard beleid en het kabinet volgt de commissie daarin, maar ik geloof er geen snars van dat dat in de praktijk wat wordt. Ik ben bang dat de overheidsvoorlichting, als de voorlichtingsprincipia van Van Heuven Goedhart, Biesheuvel en Van der Voet 'offensiever', uitgelegd gaan worden, zoals de commissie-Wallage wenselijk acht, zo niet propagandistisch, dan in elk geval gelijkhebberig en ruziënd van toon, kortom verpolitiekt, wordt.
Hier is de commissie met het door haar gekozen thema 'niet voorlichting, maar communicatie' in haar eigen zwaard gevallen en het kabinet dreigt hetzelfde te doen, als het op dit punt niet duidelijker afstand neemt van de commissie. Communicatie veronderstelt twee gelijkwaardige partijen. De overheid is echter geen gelijkwaardige partner van de burger. De overheid beschikt over informatie ('kennis = macht'), die de burger ondanks alle passieve en actieve openbaarheidsverplichtingen bijna altijd eerst nog moet zien los te peuteren vóór hij wat dat betreft op gelijke voet met de overheid kan communiceren.
De andere kant van de medaille is, dat een politiek verantwoordelijk persoon zijn 'beleid mag verkopen', maar als zijn voorlichtingsdienst dat gaat doen, het, alle strikte voorwaarden ten spijt, heel gauw propaganda wordt. En prograganda is geen communicatie, maar volksverlakkerij, zoals we allemaal weten. Ook hier is de overheid niet gelijkwaardig aan de burger, want de overheid beschikt over een ruim budget. Als men het woord 'propaganda' te zwaar vindt, dan zeg ik dat voorlichting en 'communicatie' niet mogen verzanden in deelname aan het politieke debat. Dat wordt het wel als ik de commissie goed begrijp. Lees maar: 'In een turbulente mediaomgeving waar reputaties – ook van beleidsvoornemens – sneller zijn beschadigd dan gemaakt, moet de overheid voldoende ruimte hebben inhoud en context van het voorgenomen beleid bij de burger te brengen, opdat deze juist ook richting de volksvertegenwoordiging voorkeuren kan uitspreken, gebaseerd op hoor- en wederhoor van voor- en tegenstanders'. Dit is maar voor één uitleg vatbaar: de burgers moeten gemobiliseerd worden met als doel de volksvertegenwoordiging mee te krijgen met bepaalde voorstellen.
Voor de goede orde: de burger moet inderdaad op de overheid kunnen vertrouwen als het gaat om informatieverstrekking. De informatie moet betrouwbaar zijn, sec en zonder waarde-oordelen en ongeacht het politieke belang van de zittende bewindsman of -vrouw. Als wij die informatie gekregen hebben en bestudeerd, dan zullen wij wel bepalen of wij de overheid vertrouwen of blijven wantrouwen. Al zijn de burgers in sommige opzichten inderdaad 'klanten' van de overheid en al moet de overheid dan inderdaad 'klantvriendelijk' optreden, de overheid is geen onderneming die het publiek gunstig moet stemmen ten aanzien van haar producten of diensten en zeker niet als het gaat om beleidsvoornemens die een bepaalde bewindsman er door wil krijgen.
Nu weet ik uiteraard ook wel, dat een dergelijk pro-actief communicatiebeleid met betrekking tot niet aanvaard beleid, gevoerd wordt onder politieke verantwoordelijkheid van de desbetreffende minister en dat hij als zijn 'voorlichting' al te propagandistisch wordt door de Tweede Kamer ter verantwoording kan worden geroepen, maar deze politieke controle wordt veelal uitgeoefend binnen de bestaande politieke machtsverhoudingen. De wens een coalitie in stand te houden belemmert vaak het gebruik van het uitsterste middel, het heenzenden. Maar zelfs als een minister om zijn 'communicatiebeleid' tot aftreden gedwongen wordt, dan is het kwaad al geschied en kan de gehele voorlichtingsdienst mét de minister vertrekken, want die is qua betrouwbaarheid afgeschreven.
Ik zou de commissie onrecht doen als ik niet nog eens benadruk, dat de commissie zélf ook strikte voorwaarden stelt aan een pro-actief beleid: de informatie dient feitelijk van aard en zakelijk (dat wil zeggen: niet wervend) van toonzetting te zijn. Ook dient de communicatie herkenbaar te zijn als afkomstig van de overheid. De inhoud van het beleid dient centraal te staan, niet de persoon van de politicus en verder zijn eisen van proportionaliteit van belang en moet worden aangegeven in welke fase van het beleidsproces men zich bevindt. Ook deze randvoorwaarden worden door het kabinet overgenomen en opgenomen in nieuwe beleidsuitgangspunten. Ik kan echter niet geloven, dat daar in de praktijk iets van terecht komt. Papier is geduldig en, zoals gezegd, de politieke controle kan gebrekkig zijn en een rechterlijke toetsing aan zoiets als algemene beginselen van behoorlijke overheidsvoorlichting, kan slechts marginaal zijn, omdat het vooral gaat om beleid. De commissie liet wel een kans liggen hier verder op in te gaan, hoewel dr. Jurgen van der Heijden in het digitale debat dat de commissie via het internet heeft geëntameerd, hiertoe een voorzet gaf door de introductie van deze beginselen voor te stellen. [9] Overigens had ook Wopereis in zijn dissertatie daar al aandacht aan besteed. [10] Had de commissie hierover óók maar advies gevraagd aan die vier juristen! De principia voor de voorlichting van de rijksoverheid, zoals in 1985 geformuleerd door de interdepartementale Voorlichtingsraad zouden m.i. overigens nog zeer goed als uitgangspunt voor dergelijke 'algemene beginselen van behoorlijke overheidsvoorlichting' kunnen fungeren. [11]
Mijn wantrouwen tegen dit voorstel van de commissie wordt versterkt door een aantal passages in het rapport over de media, waarachter een groot stuk frustratie van voorlichtingsambtenaren schuil gaat. In De Journalist zegt commissie-voorzitter Wallage: 'Er is in de commissie een flinke clash geweest tussen journalisten en voorlichters. De voorlichters waren aanvankelijk héél negatief over de journalistiek'. [12] De ruzie is bijgelegd met de conclusie dat beide beroepsgroepen zich moeten toeleggen op hun eigen professionaliteit. Mooi, maar het rapport ademt nog op verscheidene plaatsen die ontevredenheid van voorlichters over de inhoud van de media. Er worden 'vanuit het belang dat de burger heeft bij betrouwbare berichtgeving wel vragen opgeroepen' en 'Een actief correctiebeleid (is) een belangrijk onderdeel van een pro-actief mediabeleid. In het geval er feitelijk onjuiste berichtgeving verschijnt, is het zaak deze direct te corrigeren, om zo te voorkomen dat deze een eigen leven gaan leiden'.
Men beluistert hier de voorlichter, die klaagt dat een journalist zijn persbericht niet goed heeft bewerkt. Nu zijn voorlichters per definitie ontevreden over hoe er over hun stukken en die van hun beleidsmakers geschreven en omgeroepen wordt. Soms is dat terecht, want er gaan in de journalistiek een heleboel dingen mis. Maar men dient niet te vergeten dat de journalistiek een geheel andere functie heeft. Als een journalist een beleidsnota van een minister – of het met veel ijver en nauwgezetheid door een ambtenaar gemaakte persbericht er over – integraal in de krant zou zetten, zou geen hond dat lezen. De journalist zou dan niet communicatief bezig zijn. De journalist moet zijn bericht dus zo presenteren dat de lezer snel te weten komt wat voor hem van belang kan zijn, zonder mitsen en maren en details. Dan valt er wel wat over de rand en soms wordt er wel eens iets verdraaid. Niettemin heeft de journalist zijn signaalfunctie vervuld en dat is belangrijker. Trouwens, als de journalist wél een correct bericht heeft gemaakt, is nog geenszins bekend wat daarvan bij al die lezers, kijkers of luisteraars blijft hangen. Op zijn gunstigst veel halve waarheden, zoals de ervaring leert.
Dat is echter allemaal niet erg. Het gaat erom dat de burger door de media op het spoor is gezet en meestal geschiedt dat redelijk betrouwbaar. Soms verschaffen de media achtergrondinformatie over het hoe en waarom en soms uiten zij kritiek of vormen zij een platform voor kritiek van anderen. Als de burger bepaalde informatie echt correct en volledig nodig heeft kan hij natuurlijk nimmer op een kranten- of omroepbericht afgaan. Dan moet hij de beschikking kunnen krijgen over het onderliggende document. Dan komt hij bij de overheid terecht, die hem dat stuk moet verschaffen, al dan niet vergezeld van het correcte en volledige, maar dus saaie en taaie, persbericht. Kortom, dat correctief overheidsoptreden 'om te voorkomen dat het een eigen leven gaat leiden' is helemaal niet nodig, als de echte belanghebbenden, gesignaleerd door het kranten- of omroepbericht snel over het volledige onderliggende stuk van de overheid kunnen beschikken. Niet méér en niet minder wordt van een actieve overheidsvoorlichting verwacht.
Hoezeer het rapport dus ook spreekt van de eigen professionaliteit van enerzijds journalisten en anderzijds voorlichters, de laatsten hebben in het rapport flink hun gram gehaald en een in hun midden lang gekoesterde wens in vervulling zien gaan: met eigen middelen en eigen moderne media rechtstreeks de burgers bereiken, zonder tussenkomst van die lastige en onbetrouwbare media. Er is uiteraard niets op tegen dat de moderne communicatiemedia ingezet worden in de communicatie tussen overheid en burger. Maar correcte en volledige informatie is nu eenmaal saai en taai en dus minder toegankelijk. Dus loopt men het gevaar dat het doel de burgers te bereiken wordt gemist. Als daardoor bij voorlichters de neiging zou ontstaan op hun beurt de boodschap te gaan verpakken en in te kleden, dan zouden we even ver van huis zijn. Dan heb ik nog altijd liever, dat een boodschap door een onafhankelijke journalist voor mij wordt vertaald dan door een ambtenaar. Tegen deze achtergrond moeten wij achterdochtig zijn als het kabinet schrijft dat de overheid er niet is met alle overheidsinformatie passief beschikbaar te maken, maar dat zij die ook actief beschikbaar en toegankelijk moet maken door deze te structureren, te bewegwijzeren en in zijn context te plaatsen.

Laat ik na deze wantrouwige kritiek nog eens benadrukken, dat de commissie een aantal verstandige voorstellen doet. De verstandige voorstellen zijn de reeds genoemde beschikbaarheid van zoveel mogelijk informatie via het internet en de activiteitenindex in samenhang met een informatieregister. Het kabinet neemt deze voorstellen in grote lijnen over, al wil het met de beschikbaarheid via het internet wat minder hard lopen. Verstandig zijn ook de opmerkingen van de commissie over het afstemmen van de communicatie op het bepaald type burger dat men op het oog heeft, het betrekken van de burgers bij de beleidsontwikkeling (discussie niet alleen via de traditionele media maar ook via discussiegroepen op het internet!) en het gebruik maken van de nieuwe communicatietechnologie. Hoewel de commissie – en in haar voetspoor het kabinet – ook wijze dingen zegt over de voorwaarden waaronder over niet aanvaard beleid met de burgers mag worden gecommuniceerd, meen ik dat hier grote gevaren liggen. Ik ben ik er niet gerust op dat een pro-actief communicatiebeleid van de overheid zich aan die voorwaarden zal houden, mede omdat het moeilijk anders dan politiek te toetsen is. Ik vrees eerder dat het voorlichtingsbeleid dan op zijn best verzandt in politiek gekrakeel en op zijn slechts in ordinaire propaganda. Een geluk daarbij is, dat als het voorstel wordt overgenomen om de WOB in een documentenstelsel te wijzigen, wij de informatie wel snel kunnen controleren. Dat zal dan hard nodig zijn.

Gerard Schuijt is hoofddocent aan de Universiteit van Amsterdam en bijzonder hoogleraar mediarecht aan de Universiteit Leiden. Van 1970-1980 was hij secretaris, resp. algemeen secretaris van de Nederlandse Vereniging van Journalisten. Voordien was hij vier jaar journalist en één jaar voorlichter.

[1] http://www.toekomst-com.nl; Kamerstukken II 2001/02, 26 387, nr. 12; in dit stuk reageert het kabinet tevens op het rapport van de commissie-Docters van Leeuwen ' ICT en Overheid'. Daarop wordt in deze bijdrage niet ingegaan.

[2] Vergelijk bijvoorbeeld de dissertatie van Wopereis van 1996: L.W.M.Wopereis, De grondslagen en grenzen van overheidsvoorlichting, (diss. UvA), Den Haag: Sdu 1996. Uit het rapport blijkt niet dat de commissie deze studie heeft geraadpleegd.

[3] Bijlage 13 handelt i.h.b. over de vraag wanneer aan de actieve openbaarheid gestalte kan worden gegeven zonder dat daarbij de beleidsintimiteit in het stadium van de beleidsvoorbereiding geschonden wordt. Het werd geschreven door mr. G. Wuisman, mr. drs. H. Flier, mr. P. Stolk en mr. L. van Poelgeest.

[4] Zie daarover bijlage 8 van het rapport en Wopereis 1996 (zie noot 2), hoofdstuk 3, p. 49-96.

[5] Wet van 9 november 1978, Stb. 1978, 581, gewijzigd bij Wet van 31 oktober 1991, Stb. 1991, 703.

[6] Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, p. 30.

[7] Zie hierover J.M. de Meij e.a., Uitingsvrijheid. De vrije informatiestroom in grondwettelijk perspectief, Amsterdam: Cramwinckel 2000, p. 129-132.

[8] Kamerstukken II 2000/01, 27 460, nr. 1.

[9] Bijlage 16, p. 14-15.

[10] Zie noot 2.

[11] Bijlage 6.

[12] De Journalist 7 september 2001, p. 6-7.

Geplaatst 13.01.2002