Na de consultatie, waarbij
naast TPG ook concurrenten van TPG hun visie hadden gegeven,
heeft OPTA bij brief van 25 april 2003 haar oorspronkelijk
oordeel opnieuw kenbaar gemaakt en deze later eveneens
gepubliceerd op haar website. OPTA heeft daarbij aangegeven
dat geen rechten kunnen worden ontleend aan haar standpunten.
De Belastingdienst is
vervolgens een Europese aanbestedingsprocedure gestart. TPG
heeft vervolgens de Belastingdienst in juni 2003 zowel in
voorlopige voorzieningenprocedure, als in een bodemprocedure
gedagvaard. De Voorzieningenrechter van de Rechtbank Den Haag
heeft bij kort geding-vonnis van 10 september 2003 de
Belastingdienst (de Staat) geboden om de gestarte aanbesteding
te beëindigen in afwachting van de uitspraak in de
bodemprocedure [4] . Tevens
is OPTA door TPG gedagvaard in een civiele bodemprocedure,
teneinde OPTA te bewegen haar oordeel in te trekken en te
rectificeren. Het voeren van een bestuursrechtelijke procedure
bij de in dezen exclusief bevoegde bestuursrechter in
Rotterdam was niet mogelijk, aangezien (de publicatie van) het
oordeel van OPTA geen voor bezwaar en beroep vatbaar besluit
is, maar feitelijk handelen van OPTA. In de visie van TPG had
OPTA onrechtmatig gehandeld door een onjuist, misleidend, met
de Postwet strijdig oordeel te publiceren, waarbij OPTA haar
wettelijke bevoegdheden had overschreden.
Standpunt OPTA
OPTA oordeelde ten aanzien
van het belastingaangiftebiljet en de oproepkaart dat sprake
is van een bescheid of schriftelijke mededeling die door
toepassing van druk- of andere vermenigvuldigingstechnieken in
een aantal met elkaar overeenstemmende exemplaren zijn
vervaardigd. Om te bepalen of de documenten als drukwerk of
brief kwalificeren, was volgens OPTA van belang of sprake is
van (behoudens voor de adressering) aangebrachte bijvoegingen,
doorhalingen of aanduidingen in de zin van de Postwet en het
Postbesluit. Ten aanzien van de belastingaangiftebiljetten
ging het om de vraag of het door de Belastingdienst
aangebrachte gegevens (sofi-nummer, bankrekeningnummer,
geboortedatum en een streepjescode, waarin voornoemde gegevens
waren verwerkt) een bijvoeging, doorhaling of aanduiding in de
zin van de Postwet en het Postbesluit was. Ten aanzien van de
oproepingskaarten ging het om de vraag of de naam van de
gemeente, het nummer van de kieskring, het adres van het
stembureau en het nummer van het stemdistrict, een volgnummer
en de geboortedatum van de geadresseerde een bijvoeging,
doorhaling of aanduiding in de zin van de Postwet en het
Postbesluit was.
Ten aanzien van de op het
belastingaangiftebiljet aangebrachte toevoegingen oordeelde
OPTA - met verwijzing naar de parlementaire geschiedenis - dat
de toevoegingen weliswaar waren toegesneden op de individu,
maar ten doel hadden om de belastingplichtige in
administratieve zin nader aan te duiden. Bovendien veranderden
de toevoegingen de inhoud van de boodschap (een oproep tot het
doen van belastingaangifte) niet. OPTA concludeerde dat de
belastingaangiftebiljetten derhalve kwalificeren als drukwerk.
Ten aanzien van de
oproepingskaarten voor verkiezingen oordeelde OPTA, met
verwijzing naar de Kieswet 1989, anders. Uit de krachtens deze
wet te volgen stemprocedure meent OPTA op te maken dat de
oproepingskaart een dusdanig geďndividualiseerd karakter heeft
- er wordt slechts een exemplaar voor een kiezer vervaardigd
aan de hand waarvan op het stembureau een controle wordt
uitgevoerd - dat de oproepingskaart kwalificeert als brief.
Beoordeling Rechtbank
In de hierboven weergegeven
uitspraken oordeelde de Rechtbank op basis van de definities
van brieven en drukwerken in de Postwet en het Postbesluit dat
de belastingaangiftebiljetten wčl kwalificeren als brief. De
Rechtbank oordeelde dat de door de Belastingdienst op de
belastingaangiftebiljetten aangebrachte andere gegevens dan
NAW-gegevens, te weten het sofi-nummer of aangiftenummer, de
geboortedatum, het rekeningnummer voor teruggave en een
streepjescode, waarin voornoemde gegevens waren gecodeerd,
niet noodzakelijk zijn voor een adequate postbezorging. Dit
wordt benadrukt door het feit dat de gegevens pas bij opening
van de envelop zichtbaar zijn en het (deels) privacy gevoelige
informatie betreft, aldus de Rechtbank. Het door OPTA gegeven
oordeel over de status van belastingaangiftebiljetten is
derhalve, in de visie van de Rechtbank, onjuist. De Rechtbank
is echter van mening dat OPTA niet onrechtmatig heeft
gehandeld, aangezien het gaat over de uitleg van
wetsartikelen, waarbij meerdere interpretaties verdedigbaar
zijn en OPTA op haar website heeft aangegeven dat aan haar
visie geen rechten kunnen worden ontleend.
De Rechtbank oordeelt
vervolgens dat OPTA ook haar wettelijke bevoegdheden niet
heeft overschreden. Hoewel de wettelijke bevoegdheden van OPTA
beperkt zijn tot toezicht, mag OPTA in het verlengde daarvan
wel een maatschappelijke discussie entameren c.q. voeren en
standpunten innemen, aldus de Rechtbank. De Rechtbank acht de
door OPTA aanvankelijk gevolgde werkwijze, waarbij aan de
Belastingdienst een oordeel werd verzonden, zonder consultatie
van TPG, wel onrechtmatig, maar tijdig hersteld. OPTA dient
haar (onjuist gebleken) standpunt door middel van publicatie
op haar website, alsmede in het huisblad van OPTA,
"Connecties", te rectificeren.
Toetsing door de civiele
rechter
Het uiteindelijk
gepubliceerde oordeel van OPTA wordt door de civiele rechter
in volle omvang getoetst. Bij deze toetsing betrekt de civiele
rechter niet doel en strekking van de Postwet, maar legt de
wet restrictief uit. De bestuursrechter oordeelde in een
eerdere postzaak anders. In de Otto-zaak oordeelde het CBB:
“4.5 Op grond van
het vorenstaande moet naar het oordeel van het College de
interpretatie van de Postwet en de daarop gebaseerde
bepalingen, (…) plaatsvinden tegen de achtergrond van het met
die wet nagestreefde evenwicht in de concurrentieverhoudingen
op de markt voor postdiensten.
[5] ”
In de standaardzaak voor
telecommunicatie, de zaak Dutchtone, werd deze visie van het
CBB bevestigd. Het CBB overwoog dat bij de uitleg van de Tw de
reikwijdte van een wettelijke verplichting dient te worden
vastgesteld met inachtneming van de bedoeling ervan
[6] .
In een zaak
over zelfbezorging van post door de gemeente Oss kende de
Rotterdamse bestuursrechter eveneens betekenis toe aan doel en
strekking van de wet:
“Met eiser is de rechtbank
van oordeel dat artikel 12, eerste lid, van de Postwet geen
verbod inhoudt op het door een rechtspersoon zelf, in eigen
beheer, vervoeren van de eigen post, ook niet als dat vervoer
plaatsvindt door eigen – betaalde – medewerkers. Uit de
wetsgeschiedenis blijkt dat de wetgever bij het vaststellen
van de omvang van het monopolie de concessiehouder zich
uitdrukkelijk rekenschap heeft gegeven van het feit dat binnen
(de omvang van) het wettelijke monopolie
“[s]“-ubstitutie-mogelijkheden" bestaan en dat "zelfbezorging
(…) door grootverbruikers. (…) zeer wel denkbaar is"
(Tweede Kamer, 1987/1988, 20 371, nr. 5, blz. 6) (memorie van
antwoord). In de nota naar aanleiding van het eindverslag
(Tweede Kamer, 1987/1988, 20 371, nr. 10 blz. 3) wordt
bevestigd dat "er binnen dit exclusieve vervoer nog
aanmerkelijke uitzonderingsmogelijkheden, zoals bijvoorbeeld
zelfbezorging" zijn [7]
De Rechtbank Rotterdam
constateerde in de zaak Oss dat OPTA had nagelaten doel en
strekking van de wet bij de beoordeling te betrekken, door te
oordelen dat OPTA artikel 12, eerste lid van de Postwet, te
restrictief had uitgelegd. De Rechtbank droeg OPTA vervolgens
op om een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met
inachtneming van doel en strekking van de wet.
In een meer recente uitspraak
over de voorschriften die OPTA bij de goedkeuring van het door
TPG gehanteerde kostentoerekeningssysteem had opgelegd,
oordeelde het CBB dat (het systeem) van de relevante
postwetgeving - het Besluit algemene richtlijnen post (BARP) -
geen ruimte voor beoordelingsvrijheid aan OPTA biedt.
[8] De bepalingen in het
BARP waren voldoende duidelijk, aldus het CBB. Deze zaak wijkt
daarmee af van de onderhavige zaak en de Otto-zaak, alsmede de
zaak Oss. In deze laatste zaken waren de wetsbepalingen voor
meerdere uitleg vatbaar en lieten derhalve beoordelingsruimte
voor OPTA. In een dergelijk geval past een
"doelstelling-interpretatie" en een meer terughoudende
toetsing door de rechter. [9]
Naar onze mening is het onwenselijk, indien de civiele rechter
op een andere wijze toetst dan de bestuursrechter. Daarenboven
is het in strijd met de liberaliseringsgedachte, indien het
exclusieve recht van TPG te ruim wordt uitgelegd.
[10] Indien de Rechtbank
wel naar doel en strekking van de wet had gekeken, was zij
wellicht tot een ander oordeel gekomen. Uit de toelichting bij
het Postbesluit valt immers op te maken dat het bij het
onderscheid tussen brief en drukwerk bepalend is of de
mededeling in het te verzenden stuk een geďndividualiseerd
karakter kent. [11] Eerst
dan is sprake van een brief. De mededeling is in casu een
oproep tot het doen van belastingaangifte. Het karakter van
deze mededeling kan worden aangemerkt als van algemene aard.
Het is ook uitdrukkelijk de bedoeling van de wetgever geweest
met het oog op de liberalisering van de postmarkt van geval
tot geval te bezien of sprake is van een brief of drukwerk.
[12] Het is tevens de
bedoeling van de Postwet om het monopolie van TPG door middel
van een restrictieve uitleg van het begrip "brief" zo beperkt
mogelijk te houden in het belang van het bevorderen van de
concurrentie. [13] Op
basis van een "doelstelling-interpretatie" zou naar onze
mening de mededeling derhalve doorslaggevend moeten
zijn. Het belastingaangiftebiljet dient om die reden te worden
aangemerkt als een drukwerk. Dat de Rechtbank OPTA niet heeft
gevolgd, is wellicht te wijten aan het feit dat OPTA niet
consistent is geweest in de wijze van interpretatie van de
relevante wetsbepalingen in beide oordelen. Ook de
oproepingskaart had moeten worden aangemerkt als drukwerk,
indien OPTA naar doel en strekking van de Postwet had gekeken.
De mededeling in de oproepingskaart kent immers
eveneens een algemeen karakter. De mededeling is een
uitnodiging voor kiesgerechtigden tot het uitbrengen van hun
stem. Het is niet duidelijk waarom OPTA in het ene geval (de
aangiftebiljetten) het administratief doel van de toevoegingen
opvat als een nadere aanduiding van de adressering, in wezen
een vorm van identificatie, en in het andere geval (de
oproepingskaarten) de toevoegingen niet als een nadere wijze
van adressering aanmerkt. Deze inconsistentie is in ieder
geval in de uitspraak van 10 september 2003 aan OPTA
tegengeworpen door de Voorzieningenrechter.
Handelswijze OPTA
De Rechtbank diende zich
eveneens te buigen over de vraag of het OPTA vrij staat
dergelijke oordelen te geven en vervolgens op haar website te
publiceren. Reeds eerder kwam soortgelijke problematiek aan de
orde in de zaak KPN/OPTA [14]
betreffende de voorlichtingscampagne van OPTA via haar website
over de beltarieven. KPN stelde zich - eveneens bij de civiele
rechter - op het standpunt dat OPTA niet bevoegd was tot het
houden van dergelijke voorlichtingscampagnes, aangezien uit
artikel 15 OPTA-wet zou blijken dat de taken van OPT
