|
1. Inleiding
Spelen voor het volk. Aan
deze oeroude wijsheid van politiek staatsbestuur schijnt in de
afgelopen twee duizend jaar weinig veranderd te zijn.
[1] Met geringe
aanpassingen is de arena nu de gemakkelijke woonkamer geworden
- de plek voor de televisie. De leeuwen moeten buiten blijven,
en in hun plaats paradeert nu de Olympische geest op het veld.
Dat is tenminste de indruk
die wordt gewekt bij nadere bestudering van de wijze waarop
artikel 3a van de Europese richtlijn “Televisie zonder
grenzen” [2] door de
verschillende lidstaten geïmplementeerd wordt. Het artikel
luidt als volgt:
“3. Iedere lidstaat kan in
overeenstemming met het Gemeenschapsrecht maatregelen
treffen om ervoor te zorgen dat onder zijn bevoegdheid
vallende omroeporganisaties evenementen die door die
lidstaat van aanzienlijk belang voor de samenleving worden
geacht, niet op een exclusieve basis zodanig uitzenden dat
een belangrijk deel van het publiek in die lidstaat
dergelijke evenementen niet via rechtstreekse of uitgestelde
verslaggeving op de kosteloze televisie kan volgen.”
[3]
Deze richtlijn geeft
lidstaten de vrijheid lijsten op te stellen betreffende
evenementen die zij van “aanzienlijk belang voor de
samenleving” achten. Bovendien beschikken de staten over een
aanmerkelijke speelruimte de nadere specificaties vast te
leggen betreffende onder meer de verantwoordelijkheid, de
criteria en de procedure.
Ondertussen heeft een aantal
lidstaten (bij voorbeeld Nederland,
[4] Denemarken, Italië,
Duitsland, Oostenrijk en Engeland)
[5] dergelijke lijsten
bekend gemaakt. [6] Eén
blik op de lijsten leidt tot de conclusie dat de Europese
burgers veel sportiever zijn dan men dacht en dat zij in de
toekomst waarschijnlijk nog veel sportiever zullen worden.
Onder de evenementen van maatschappelijke betekenis heeft
sport in Europa zonder twijfel de 1e plaats verworven: de
Olympische spelen, wereld-, Europese en nationale
kampioenschappen voetbal, tennis en handbal, zwemmen en
wielrennen. Charmante nationale eigenaardigheden completeren
de lijst: skiën in Noorwegen en Zwitserland,
[7] Formule 1 in België en
rugby in het Verenigd Koninkrijk.
Naast sport bevinden zich op
de lijsten maar slechts zeer sporadisch andere, blijkbaar
uitstervende, cultuuruitingen. Op dit punt is de Nederlandse
lijst een koploper, ze hebben hier blijkbaar nog hart voor
muziek. Ook in de toekomst zullen het kerstnacht- en
Prinsengrachtconcert, het Eurovisie Songfestival en het
geliefde Pinkpop gegarandeerd ongecodeerd worden uitgezonden.
Ook in Italië meet men muziek blijkbaar een bovengemiddelde
maatschappelijke betekenis toe, zodat voor een groot deel van
de bevolking het San Remo Festival vrij te ontvangen blijft.
In Oostenrijk is het nieuwjaarsconcert van het Wiener
Philharmoniker orkest en het Weense operabal middels een vrij
toegankelijk televisieprogramma te bekijken.
Maar daarmee zijn, naar
opvatting van de lidstaten, de meest elementaire behoeften ook
wel bevredigd. De dagelijkse journaals, live verslagen van
niet onbeduidende evenementen op het gebied van beeldende
kunst, muziek en theater, de uitreiking van de Nobelprijs,
oorlogsverslaggeving, het huwelijk van een kroonprins of de
lancering van de eerste bemande raket naar Mars staan niet op
de lijst. Verraden, verkocht? Of gewoon niet 'aanzienlijk'
genoeg?
2. Artikel 10 EVRM een
vrijkaartje?
De gedachte achter het
opstellen van de evenementenlijst was de poging te verhinderen
dat de interessantste of tenminste de maatschappelijk meest
belangrijke evenementen van Free-TV achter de, met
elektronisch prikkeldraad beveiligde, omheining van Pay-TV zou
verdwijnen. Dat deze omheining zo goed beveiligd is, valt te
danken aan de Europese Toegangscontrolerichtlijn.
[8] – “Toegang verboden”,
bij wijze van spreken.
Met ander woorden, het (vage)
gevoel bestaat, dat er bepaalde evenementen zijn die niet
uitsluitend door Pay-TV uitgezonden zouden moeten, Pay-TV zou
dan een ongewenst effect op het pluralistische
programma-aanbod kunnen hebben.
[9] Waarom eigenlijk? Wat is er mis met Pay-TV? Is het de
gedachte van artikel 10 EVRM
[10] en de betekenis van de omroep voor publieke
meningsvorming? Is artikel 10 EVRM een vrijkaartje dat
aanspraak op vrije, dat wil zeggen kosteloze, toegang tot
evenementen verzekert?
Interessant genoeg wordt in
de Nederlandse versie van artikel 3a van de Richtlijn de term
"free" met "kosteloos" vertaald. De tekst van de
Televisierichtlijn sluit zo'n interpretatie op zijn minst niet
uit. In overweging 22 van de richtlijn valt te lezen dat
'kosteloze televisie' “de uitzending op een hetzij openbaar,
hetzij commercieel kanaal, van programma's die voor het
publiek toegankelijk zijn zonder extra betaling naast de
omroepfinancieringsmethoden die in iedere lidstaat op ruime
schaal worden toegepast (zoals kijk- en luistergeld en/of
abonnementsgeld op een kabelnet). Dus daadwerkelijk "vrij" in
de zin van "vrij van extra kosten"?
Artikel 3a zelf vermeldt
echter ook nog de zinsnede "niet op een exclusieve basis
zodanig uitzenden dat een belangrijk deel van het publiek in
die lidstaat dergelijke evenementen niet via rechtstreekse of
uitgestelde verslaggeving op de kostenloze televisie kan
volgen". Met andere woorden, niemand zou gedwongen moeten
worden een decoder te kopen om te ontvangen, wat hij ontvangen
moet. Daarmee ligt de grond voor de regeling meer in de
realiteit: op dit moment beschikt in de meeste landen maar een
klein deel van de bevolking over de benodigde technische
uitrusting om gecodeerde televisie te ontvangen. Wordt een
evenement op Pay-TV vertoond, dan is dit dus niet publiek,
maar slechts voor een klein deel van de bevolking
toegankelijk. Blijkbaar dient met de regeling de ''ruime
toegang'' van het publiek tot informatie beschermd te worden.
[11]
Dat werpt wederom de vraag
op, wat met artikel 3a te beginnen is, wanneer de prognoses
van de Pay-TV industrie werkelijk vervuld worden en een grote
meerderheid van de bevolking haar programma's via digitale
(gecodeerde) programmabundels ontvangt? De programma's zijn
dan weliswaar niet "vrij" in de zin van ongecodeerd en
kosteloos, maar nog steeds voor een groot deel van het publiek
toegankelijk. Reeds nu is de vraag, of "vrij = ongecodeerd"
betekent, van meer dan academische belang. In enkele lidstaten
zoals Denemarken, Oostenrijk en Engeland worden al publieke
omroepprogramma's, dus niet-Pay-TV programma's, gecodeerd
uitgezonden (om auteursrechtelijke redenen bijvoorbeeld). Aan
de bevolking worden dan de benodigde decoders kosteloos of
tegen geringe kosten uitgedeeld. Mogen deze door
omroepbijdragen en reclame gefinancierde zenders in Denemarken
en Oostenrijk evenementen van de evenementenlijst gecodeerd
uitzenden? Is in artikel 3a de zinsnede: ''dat aan een
beduidend deel van het publiek…vrije toegang gegeven wordt"
deze vrije toegang bijvoorbeeld te interpreteren als 'door de
uitdeling van gratis decoders en smartcards'?
Blijkbaar is het concept
achter de begrippen "vrij", ''ongecodeerd'' en 'kosteloos''
weinig doordacht. Een reden voor de verwarring kan zijn dat
het elektronisch toegangscontrolesysteem - de technische
grondslag voor het handelsmodel van Pay-TV - in sterke mate
nog steeds uitsluitend als betaalmechanisme wordt beschouwd.
In werkelijkheid wordt de techniek echter in de context van
omroep- en andere elektronische diensten in toenemende mate
ook voor een groot aantal andere toepassingen ingezet
(auteursrecht, bescherming van minderjarigen, dataverkeer,
interactiviteit, etc.). [12]
Het gevolg is dat niet iedere gecodeerde dienst een
winstoogmerk heeft en alleen tegen betaling van een vergoeding
toegankelijk is.
En tenslotte: is er werkelijk
een recht op kosteloze informatie?
[13] De verwerking en het
voor uitzending gereed maken van informatie kost geld en,
zoals de reeds in de meeste landen verhoogde omroepbijdrage
toont, kunnen consumenten nu al geen kosteloze informatie meer
verwachten. Zou men ook kunnen beargumenteren dat op grond van
artikel 10 EVRM binnenkort kranten en tijdschriften gratis
uitgedeeld moeten worden?
[14]
Uiteindelijk wordt het aan de
lidstaten overgelaten de knoop door te hakken en artikel 3a te
interpreteren. Denemarken, waar via het televisiekanaal DK1
reeds gecodeerd uitgezonden wordt, heeft er consequent van af
gezien het criterium ''ongecodeerd'' in de wet op te nemen.
Het zwaartepunt van de lijst ligt in feite in een faire, dat
wil zeggen een niet onevenredig dure toegang tot bepaalde
informatie. Naar Deens voorschrift mag de uitzending geen
extra kosten voor de aanschaffing van technische apparatuur
(schotelantennes, kabelaansluiting, decoders etc.) veroorzaken
en mag zij niet meer kosten dan 25 Deense kronen boven op de
omroepbijdrage en de bestaande abonnementskosten.
[15] In Denemarken is de
gecodeerde uitzending van bepaalde evenementen dus in ieder
geval toegestaan, maar deze is qua kosten aan een bepaalde
grens gebonden om consumenten te beschermen. In Nederland moet
een uitzending op het “open net” plaatsvinden, i.e. op een
“televisieprogrammanet”, waarvoor geen andere kosten
verschuldigd zijn dan: de omroepbijdrage, het tarief dat een
aanbieder van een omroepnetwerk in rekening brengt voor de
ontvangst of de kosten van aankoop of gebruik van technische
voorzieningen die de ontvangst van televisieprogramma's
mogelijk maken. [16]
Iets soortgelijks impliceert
de Engelse lijst. Volgens de tekst van de Engelse wet mag de
uitzending van bepaalde evenementen onder omstandigheden
weliswaar gecodeerd worden, maar mag daarvoor geen betaling
gevraagd worden (omroepbijdragen zijn daarbij niet
inbegrepen). [17]
Daarentegen richten de lijsten van Italië
[18] en Duitsland
[19] zich op technisch
vrije toegang; belangrijke evenementen moeten ongecodeerd,
niet op een basis van exclusiviteit, en zonder extra kosten
ontvangen kunnen worden.
3. Gemeenschappelijk data
op de nationale kalender
Volgens de bepalingen van de
Televisierichtlijn moeten evenementen van "aanzienlijk belang
voor de samenleving" aan bepaalde criteria voldoen: het moet
om buitengewone evenementen gaan, die interessant zijn voor
een groot deel van het publiek in de Europese Unie, in een
bepaalde lidstaat of in een significant deel van een bepaalde
lidstaat en die door een aanbieder georganiseerd worden die de
rechten van deze evenementen kan exploiteren.
[20] Of zoals de Engelse
minister het treffend geformuleerd heeft: een evenement ''moet
een gemeenschappelijk datum op de nationale kalender" zijn.
De eerste lezing van dit
voorschrift laat vermoeden, dat het hier gaat om een Europese
demper tegen de snode commercialiseringbeweging door Pay-TV.
De woorden "de essentiële functie van de omroep voor de
democratische ordening en voor het culturele leven"
[21] nog in het
achterhoofd, zal er hiermee voor gezorgd worden dat ook in de
toekomst een vrij toegankelijke omroep zal blijven bestaan,
die de basisbehoefte van de samenleving naar informatie
tegemoet komt. [22] Iets
vergelijkbaars wordt ook in de Toegangscontrolerichtlijn
aangeduid, die naar toekomstige nationale en gemeenschappelijk
maatregelen verwijst, "…die garanderen zullen dat enige
omroepdiensten, die duidelijk van publiek belang zijn, geen
toegangscontrole gebruiken".
[23] De eerste versies van de Televisierichtlijn lijken
een dergelijke uitleg te bevestigen: het staat de Lid-Staten
vrij om omroeporganisaties die onder hun bevoegdheid vallen,
meer gedetailleerde of strengere regels op te leggen op de
gebieden die bij deze richtlijn worden gecoördineerd, met
inbegrip van, onder andere, regels betreffende de
verwezenlijking van doelstellingen op het gebied van […] de
bescherming van het openbaar belang overeenkomstig de taak van
de televisie als verschaffer van voorlichting, vorming,
cultuur en amusement, de noodzaak om het pluralisme in de
informatie-industrie en de media te vrijwaren en de
bescherming van de mededinging om misbruik van machtsposities
en/of het scheppen of versterken van machtsposities te
voorkomen. [24]
Maar een nauwkeuriger lezing
van de geldende versie van de Televisierichtlijn doet twijfel
ontstaan: het is van beslissende betekenis dat de lidstaten
“maatregelen kunnen nemen om het recht op informatie te
beschermen en de brede toegang van het publiek te garanderen
tot televisie-uitzendingen van nationale en niet-nationale
evenementen van aanzienlijk belang voor de samenleving, zoals
de Olympische Spelen, het Wereldkampioenschap voetbal en het
Europees kampioenschap voetbal”.
[25] Dus toch geen
misverstand? Sport boven alles? Het recht op informatie
verschrompelt tot een "recht op sport".
[26]
4. De implementatie van de
richtlijn in nationaal recht
Bij de implementatie van de
richtlijn en het ontwerpen van de lijsten schijnt dit punt
merkwaardig genoeg op weinig of geen weerspraak gestuit te
zijn. Dit, terwijl het de landen in principe vrij stond hun
lijst van evenementen ook uit te breiden. Om een maar enkele
voorbeelden te geven:
In Nederland wordt een
evenement op de lijst geplaatst indien in ieder geval wordt
voldaan aan twee van de volgende voorwaarden:
a) Het evenement is van
algemeen belang voor de Nederlandse samenleving.
b) Het evenement is van
bijzondere culturele betekenis.
c) Het evenement werd in
het verleden ook reeds op een open net uitgezonden en kon
rekenen op een grote kijkdichtheid.
d) Het gaat om een groot
internationaal sportevenement waaraan het nationale team
deelneemt. [27]
In Italië wordt een evenement
van aanzienlijk belang voor de samenleving gedefinieerd als
een evenement van sportieve of niet-sportieve aard, dat
tenminste twee van de volgende criteria vervult:
a) Het evenement is van
bijzonder en algemeen belang in Italië en interesseert ook
mensen die een dergelijk evenement gewoonlijk niet op de
televisie volgen;
b) Het evenement geniet
algemene waardering van het publiek, is van bijzondere
culturele betekenis en sterkt de Italiaanse culturele
identiteit;
c) Aan het evenement neemt
het nationale team in een bepaalde tak van sport aan een
belangrijk internationaal toernooi deel;
d) Het evenement werd tot
nu toe altijd ongecodeerd uitgezonden en genereerde hoge
kijkcijfers in Italië. [28]
Deze formulering laat in
principe nog ruimte voor niet-sportieve evenementen van
maatschappelijke betekenis, maar heeft uiteindelijk slechts
geleid tot opname van het San Remo Festival.
Het Deense voorschrift is
ondubbelzinniger en spreekt van een evenement van sportieve
aard, dat aan minstens twee van de volgende criteria voldoet:
a) Het evenement
interesseert ook mensen die deze tak van sport normaal
gezien niet op televisie volgen;
b) Het behoort tot een tak
van sport die traditioneel een centrale plaats inneemt in de
Deense sportcultuur;
c) Het wordt in principe
door een groot aantal toeschouwers gevolgd.
[29]
Net zoals in Denemarken
concentreert men zich ook in Groot-Brittannië op sportieve
evenementen, die het volk verenigen, dat wil zeggen: elk
sportief- of gelijksoortig evenement van nationale interesse
dat in Engeland, Schotland, Wales of Noord-Ierland
toeschouwers kent. Het evenement moet speciale, nationale
weerklank ondervinden en mag niet slechts van betekenis zijn
voor degenen die zich normaliter met de desbetreffend sport
bezig houden; met andere woorden, het gaat om een evenement
dat het in zich heeft de natie te verenigen. Daartoe moet het
in een van de volgende categorieën vallen:
a) Het is een evenement van
uitzonderlijke nationale of internationale betekenis in de
sport;
b) Het nationale team of
nationale vertegenwoordigers zijn bij de betreffende sport
betrokken; en
c) Het evenement is van
dien aard dat het hoge kijkcijfers weet te behalen;
d) Het wordt
traditiegetrouw op de vrij ontvangbare televisie
uitgezonden. [30]
Uiteindelijk beperkt men zich
evenwel ook hier tot sportevenementen.
Alle regelingen hebben
gemeen, dat het niet om een ''special interest'' sport zoals
freeclimbing of tafelvoetbal mag handelen, maar dat het brede
publiek aangesproken moet worden. Naar de nationale regelingen
zijn hoge kijkcijfers een indicatie voor de maatschappelijke
relevantie van een evenement. In hoeverre kijkcijfers echter
daadwerkelijk geschikt zijn maatschappelijk belangen te
identificeren, is een andere vraag.
[31]
Interessant is het criterium
van traditionele uitzending op vrij ontvangbare televisie in
de Nederlandse, Britse en Italiaanse regeling. Blijkbaar moet
daarmee gewaarborgd worden dat aanbieders van Pay-TV bij het
aankopen van programmarechten hun economische
onderhandelingspositie niet misbruiken om door omroepbijdragen
en reclame gefinancierde omroepen te verdringen. Aan de andere
kant, nieuwe takken van sport zonder zulke tradities
(parcours-deltavliegen, beachvolleybal, mono-fin-zwemmen)
zullen het daarmee zwaar hebben een plek op de lijst te
bemachtigen. Het blijft te hopen dat deze regeling - ook
onbedoeld - ertoe zal leiden, dat tenminste onder leiding van
de Pay-TV aanbieders een reeks interessante, nieuwe
(lucratieve) takken van sport zal opbloeien.
5. Totstandkoming van de
lijsten
De beslissing, wat
lijstwaardige evenementen zijn, is aan het oordeel van de
lidstaten in de uitoefening van hun soevereiniteit op het
gebied van culturele zaken. Dat is zeker geen gemakkelijke
opgave. Het doet denken aan het lot van de publieke omroepen,
die het opgedragen is programma's van maatschappelijke
interesse en belang uit te zenden. Daarom werken de publieke
omroepen in sommige landen met een op democratische beginselen
samengestelde raad, die de belangrijkste maatschappelijke
groepen en stromingen moet representeren. Met deze achtergrond
komt het des te wonderlijker voor dat bij de beslissingen over
lijstwaardige, belangrijke maatschappelijke evenementen de
"maatschappij" in de regel niet gehoord wordt. Naar bijna
antieke traditie wordt het volk de inhoud voorgezet - zonder
vooraf onderzocht te hebben, of het zich met de inhoud van de
lijsten identificeert; of dat het van het geld voor de
omroepbijdrage niet veel liever een decoder zou willen kopen.
De samenstelling van de
beslissingsbevoegde raad speelt voor de inhoud van de lijsten
een doorslaggevende rol. De richtlijn laat de lidstaten op dit
punt de vrije hand. In de praktijk varieert de samenstelling
van de raad: terwijl in Italië de hoogste omroepautoriteit
zich met deze opgave bezighoudt, is in Nederland de
Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, in
Groot-Brittannië naast de ITC de minister voor Cultuur
en Sport en in Spanje zelfs een speciaal ingesteld comité
verantwoordelijk. De voorzitter van het Spaanse comité is de
president van de sportraad. Daarmee wordt ook duidelijk dat
bij de beslissing hoofdzakelijk de vertegenwoordigers van de
publieke en commerciële media en de sportwereld betrokken
zijn. Het is dus weinig verwonderlijk dat de lijsten zo
sportief zijn uitgevallen.
6. Recht en werkelijkheid
En de werkelijkheid? In
werkelijkheid schijnt het volk hulpeloos te moeten toekijken
hoe zelfs deze laatste brokken geestelijke basisvoeding voor
de hongerige wolven buiten voor het stadion geworpen worden.
Het meningsverschil tussen de zenders ARD, ZDF en de
mediamagnaat Kirch in Duitsland
[32] over de uitzending
van de WK rechten 2002 en 2006, de eventueel geplande
uitzending via Pay-TV [33]
en de merkwaardige handel ('Geef jij mij de Olympische Spelen,
dan geef ik jou het voetbal.')
[34] is het beste
voorbeeld. Wat is er gebeurd? Worden maatschappelijk
belangrijke evenementen ondanks de lijsten nu toch in het
privé-stadion opgevoerd?
Welnu, en op dit punt heeft
de verder financieel denkende Commissie duidelijk geen acht
geslagen, spelen zijn duur - in het bijzonder wanneer ze op de
televisie moeten worden uitgezonden. Zo duur, dat sommige
nationale reguleringautoriteiten al de vraag stellen, wat de
vrije zenders, althans de publieke, zich überhaupt kunnen
veroorloven? Of zelfs veroorloven moeten? Kan artikel 3a
tenslotte zelfs zo geïnterpreteerd worden, dat - als er
eenmaal een lijst is - de publieke omroepen feitelijk
verplicht zijn de uitzendrechten voor zulke evenementen te
verwerven, koste wat het kost?
[35] Trefwoorden:
'Grundversorgung' en programmaopdracht. Want wie anders moet
het doen, wanneer de andere ''vrijen" het zich (straks) niet
(meer) kunnen veroorloven en Pay-TV het niet mag?
Ook onduidelijk is de
situatie als er geen zender te vinden is die de hoge prijs
voor sportrechten betalen kan of wil. In het Groot-Brittannië
geldt dat in het geval dat geen vrije televisieaanbieder de
bewuste uitzendrechten verworven heeft, de ITC een
toestemming tot uitzending op basis van exclusiviteit kan
geven. Deze toestemming is aan strenge voorwaarden gebonden;
onder andere moet ook aan de vrije programma-aanbieders een
eerlijk aanbod ter verwerving van de rechten (zonder succes)
zijn voorafgegaan. Voor bepaalde evenementen wordt bovendien
alleen dan toestemming verleend, wanneer redelijke
"Kurzberichterstattung" gegarandeerd wordt.
[36]
Omgekeerd schijnt men in
Nederland met de oplossing te sympathiseren in zulke gevallen
bepaalde evenementen liever zelfs niet aan Pay-TV over te
dragen. [37]
Het blijft aan de lidstaten
overgelaten de lijstenregeling aan de werkelijkheid aan te
passen. Eén vraag, waarmee zich blijkbaar tot nu toe geen
staat heeft bezig gehouden, is: Wat moet er gebeuren wanneer
sportbonden zich niet op de lijst willen laten zetten? Moeten
ze toestemmen? De ijver, waarmee de sportbonden in enkele
lidstaten klaarblijkelijk aan het opstellen van de lijsten
deelnamen, is niet vanzelfsprekend. Het is niet per se
in het belang van de rechthebbenden van sportevenementen om op
de lijst te worden gezet en, meer nog, een niet onbeduidende
ingreep in de economische vrijheidsrechten. Door opname op de
lijst wordt het evenement praktisch een voor iedereen
zichtbaar goed, wat hetgeen betekent dat rechthebbenden niet
langer vrij zijn in de keuze van hun handelspartner en in de
regel duidelijk minder hoge prijzen voor hun rechten kunnen
verwachten dan bij overeenkomsten met de concerns die achter
Pay-TV zitten. Misschien is dat de reden, dat in de Britse
Broadcasting Act bindend wordt voorgeschreven, dat de
rechthebbenden van evenementen bij beslissingen over de lijst
tenminste gehoord dienen te worden.
[38] De voor de lijst
verantwoordelijke Britse minister moet bij zijn overwegingen
of een evenement moet worden opgenomen ook denken aan de
gevolgen die een opname op de vermindering van het
(potentiële) inkomen kan hebben.
[39] Of dit er evenwel
toe kan leiden dat sportverenigingen succesvol kunnen
verzoeken van een opname af te zien, blijft onduidelijk.
Dat voert naar de volgende
vraag: Wat te doen wanneer de bewuste rechten al door Pay-TV
zenders zijn opgekocht? Weer verkopen? Het is onnodig te
zeggen dat dit - zoals ook bij de lijstenregeling - een niet
onaanzienlijke ingreep in de economische rechten en
handelingsvrijheid van de rechthebbenden zou zijn. Tot nu toe
schenen Denemarken en Duitsland als enige lidstaten een
duidelijk standpunt ten aanzien van deze vraag ontwikkeld te
hebben. Televisieaanbieders in Denemarken, die het exclusieve
uitzendrecht voor een evenement van aanzienlijke
maatschappelijk betekenis verworven hebben en het niet voor
een beduidend deel van de bevolking vrij toegankelijk kunnen
maken of willen, mogen dit exclusieve uitzendrecht niet zomaar
gebruiken. Door een afspraak met andere televisieaanbieders of
op een andere geschikte wijze moet worden zekergesteld, dat
een aanzienlijk deel van de bevolking niet gehinderd wordt het
betreffende evenement direct of op een later tijdstip op
kosteloze televisie te volgen - tenzij niemand een dergelijke
afspraak tot eerlijke marktbedingen wil sluiten. Onder
dergelijke omstandigheden kan de prijs door de rechter worden
vastgesteld. [40]
Duitsland heeft voor een vergelijkbare weg gekozen. Volgens
het Rundfunkstaatsvertrag is de uitzending van
evenementen op basis van exclusiviteit in principe mogelijk,
maar alleen dan, wanneer de televisieaanbieder zelf, of een
derde, voldoet aan de redelijke voorwaarden dat het evenement
tenminste in een vrij te ontvangen en algemeen toegankelijk
televisieprogramma in Duitsland live of, onder bepaalde
omstandigheden, op een later tijdstip kan worden uitgezonden.
Met andere woorden, wil Kirch de voetbalwedstrijden
uitsluitend op het betaal-televisiekanaal Premiere vertonen,
dan moeten afspraken met ARD, ZDF, SAT1 of een andere vrij te
ontvangen zender getroffen worden, teneinde het programma live
parallel uit te zenden.
In deze samenhang komt de eis
dat ARD en ZDF het wereldkampioenschap voetbal in digitale
satelliettelevisie zouden moeten coderen, om zo een lucratieve
wederverkoop van de rechten mogelijk te maken, zeer
twijfelachtig voor. [41]
Volgens de geldende tekst van het omroepverdrag moeten
evenementen die op de lijst staan nog altijd in een vrij (en
volgens het Rundfunkstaatsvertrag betekent dat
"ongecodeerd") ontvangbare en algemeen toegankelijk programma
worden uitgezonden. [42]
En zelfs wanneer men de technische ongecodeerdheid door de
vingers ziet, moet de bevolking de programma's toch zonder
extra kosten kunnen ontvangen. In twijfelgevallen zouden de
spelen voor de publieke omroepen daarmee nog duurder kunnen
uitvallen dan ze al zijn, namelijk wanneer zij de kosten voor
een landelijke dekking met de nodige ontvangstmogelijkheden
moeten dragen.
7. Slot
Een vrijwillige,
mediapolitieke bonusopdracht is verworden tot een
examenopgave.
Ten eerste heeft Pay-TV zich
sinds de opname van artikel 3a in de Televisierichtlijn niet
gewonnen gegeven en zich tot een serieuze concurrent
ontwikkeld. Niet in de laatste plaats zijn zij serieus te
nemen, omdat hier aanbieders met het kapitaal en de
financieringsmodellen optreden, welke tegenwoordig blijkbaar
nodig zijn om zich programma's met een interessante inhoud,
o.a. sport, überhaupt te kunnen veroorloven. Ten tweede omdat
de invloed van programmacodering op grenzenloze televisie en
de vrijheid van meningsuiting en omroepvrijheid nog in hoge
mate onduidelijk zijn.
Gecodeerde televisie wordt
tegenwoordig als lucratieve bedrijfstak gezien en als zodanig
gepromoot. [43] Een
prominent voorbeeld voor deze politiek is de in 1998
aangenomen Toegangscontrolerichtlijn, die gericht is op de
kern van het handelsmodel van Pay-TV, het elektronisch
toegangscontrolesysteem. [44]
Praktisch maakt de richtlijn de eigenhandige toegang van
"niet-hackers" effectief onmogelijk. Tegelijkertijd heeft ze
de actieve bevordering van elektronische betaaldiensten ten
doel, of het nu op de televisie of het internet is.
[45] Het begint met de
schepping van een betrouwbare en geharmoniseerde rechtspositie
als prikkel voor de mediaondernemingen tot het doen van
investeringen en leidt tot de versterking van de
handelspositie van de Pay-TV providers in het bieden op
overdrachtsrechten en licenties tegenover de vrije zenders,
die een dergelijke dubbele technisch-juridische bescherming
van de programma's niet kunnen aanbieden.
De inzet van elektronische
toegangscontrole ten aanzien van informatie en inhoud van de
omroep betekent ook controle op en, in de regel, beperking van
de vrije toegang tot programma's. Meer dan ooit is de toegang
tot informatie nu afhankelijk van degene die controle over de
overdrachtstechniek heeft - en minder dan ooit van de omroepen
of de nationale controledienst zelf. Tegelijkertijd dreigt de
omroep haar functie als een gehele bevolking verrijkend medium
en daarmee als forum voor staatkundige mediapolitiek en
informatieverzorging, te verliezen. Pay-TV werpt daarmee de
vraag op naar de verenigbaarheid van toegangscontrole met het
gewaarborgde recht van allen op informatie. De exploitant van
een codering- of gelijksoortig systeem is immers degene die
bepaalt wie, wanneer, hoe lang en onder welke condities
toegang tot informatie heeft.
[46] Dat kan "special interest" informatie zijn, zoals
beursinformatie, die in principe voor een heel beperkt publiek
bestemd is. Maar het kan ook informatie van algemeen belang
voor het publiek en de meningsvorming zijn - zoals de
berichtgeving over sportevenementen, maar ook het journaal,
films, weerberichten, toegang tot boekencatalogi op het
internet, interactieve platforms, NRC online etc. Informatie
is tot nu toe als een openbaar goed beschouwd, dat niemand in
het bijzonder toebehoort, terwijl de omroep een breed werkend
medium was om deze informatie te verbreiden. Met elektronische
toegangscontrole kan dat anders worden. Maatregelen die zich
op de bevordering van Pay-TV richten, moeten zich derhalve ook
met deze vragen bezighouden.
Dat is de achtergrond
waartegen artikel 3a van de Televisierichtlijn gezien moet
worden. En ondanks de welverdiende interesse in sport, is het
artikel tegen deze achtergrond beschouwd weinig bevredigend.
Er is al ingegaan op de
praktische moeilijkheden en onvolmaaktheden bij de realisering
van de lijstenregeling. Afgezien daarvan lijkt ook de keuze
van het instrument bedenkelijk. Opgemerkt zij, dat artikel 3a
lid 1 ook op een andere wijze geïnterpreteerd had kunnen
worden. Om maar een voorbeeld te geven, een teruggreep op het
"Kurzberichterstattungsrecht" was ook voorstelbaar geweest.
[47] Zonder verregaand te
willen bediscussiëren of het "Kurzberichterstattungsrecht"
werkelijk een passende oplossing biedt, kan worden vastgesteld
dat met dit alternatief de verantwoordelijkheid voor het
programma-aanbod tenminste bij de omroepen gelegen had.
Terwijl onder de geldende regeling de programma inhoud wordt
opgelegd door de Staat.
De lijstenregeling zelf is
meer een symptoom dan een oplossing. Ze verduidelijkt de
behoefte een evenwicht te bewerkstellingen tussen de deels
zeer tegenovergestelde openbare en commerciële belangen in
controle en toegang tot informatie en het duidelijke
wantrouwen in de vrije markt.
Daarbij zou het zeker
verkeerd zijn als men zou willen beweren dat codering in het
algemeen en Pay-TV in het bijzonder fundamenteel met de
burgerlijke informatierechten botsen. Codering als vorm van
toegangscontrole kan bijvoorbeeld wegens een aantal
gelegitimeerde gronden (bescherming van minderjarigen,
auteursrecht, databescherming etc.) aangebracht zijn. De
techniek kan zelfs de grondslag voor een volledig nieuwe
service zijn en tot het ontstaan van ("paid") platforms of
bouquets bijdragen, die ook de grootste honger naar informatie
in de toekomst zullen weten te stillen.
Het eigenlijke probleem ligt
ergens anders. Het lijkt problematisch dat in de meeste
lidstaten tot nu toe slechts een beperkt deel van de bevolking
technisch in staat is gecodeerde televisie te ontvangen. Op de
lange termijn lijkt dit evenwel het kleinere gevaar te zijn -
het is immers in het economische belang van de aanbieders, dat
hun programma's door een zo groot mogelijk aantal toeschouwers
ontvangen wordt. Voor een deel worden decoders nu al
gesubsidieerd of zelfs gratis aan abonnees verstrekt. Enkele
experts sluiten niet uit dat gecodeerde televisie in de
toekomst de regel wordt. [48]
In ieder geval moeten tenminste tegelijk met de versleuteling
van openbare omroepprogramma's oplossingen gevonden worden om
de gehele bevolking decoders te doen toekomen.
[49]
Zwaarwegender zijn de
bedenkingen tegen een mogelijk monopolie van Pay-TV-aanbieders
als exploitanten van exclusieve programma-rechten en
elektronische toegangscontrolesystemen, die het hun in feite
mogelijk maken toeschouwers van programma's en
programma-aanbieders uit te sluiten. Daarbij komt de invloed
van een sterker wordende Pay-TV op de omroepmarkt en daarmee
zijn effect op de gevestigde takenverdeling, die tot nu toe
als garantie voor een uitgebalanceerde informatieverzorging
gezien is. En deze bedenkingen zijn zeker niet ongegrond:
- De ontsluiting van nieuwe
financieringsbronnen en het toch al achter de bestaande
Europese Pay-TV-aanbieders staande economische potentieel
maken het mogelijk de prijs voor aantrekkelijke programma's
naar een hoogte te drijven die voor programma's die
gefinancierd zijn door reclame- en omroepbijdrage in
toenemende mate onbetaalbaar lijkt te zijn.
- De machtsposities
versterken zich, zodra verticale concentraties optreden,
bijvoorbeeld tussen de eigenaars van uitzendrechten, de
zenders zelf en de infrastructuur (kabel, elektronische
toegangscontrolesystemen) - vaak partijen met aanzienlijke
marktmacht.
- Het exclusieve karakter
van elektronische toegangscontrole op zich werkt
concentratietendensen in de hand en kan een niet
onbelangrijke invloed op de economische en publicistische
concurrentie hebben, tot aan de uitsluiting van
concurrerende programma-aanbieders van toegang tot
toeschouwers en de oprichting van toegangsbarrières voor
nieuwkomers op de omroepmarkt.
[50]
- Elektronische
toegangscontrolesystemen zijn bewust ontwikkeld om te
controleren wie onder welke omstandigheden toegang tot welke
informatie heeft. Codering- en paswoordsystemen versterken
daarmee eenzijdig de (handels)positie van aanbieders van
informatie tegenover hun ontvangers, de toeschouwers.
- Elektronische
toegangscontrole betekent de elektronische schepping en
realisatie van feitelijke eigendomsrechten op programma's,
onafhankelijk van eventuele individuele of openbare belangen
en rechten.
- Deze positie wordt
versterkt door de aanvullende, juridische bescherming die de
techniek zelf geniet.
Of de nationale lijsten met
"sportevenementen van aanzienlijke maatschappelijke betekenis"
het complexe evenwicht tussen de belangen van
programma-aanbieders, concurrerende omroepondernemingen,
rechthebbenden, Staat en toeschouwer handhaven, kan terecht
betwijfeld worden. Met de toenemende economische oriëntatie
van de media spelen ook de economische samenhang en dergelijke
mechanismen een steeds groter wordende rol voor het algemene
omroepaanbod. Zo ook is het nu van belang een marktfalen te
verhinderen, met andere woorden te voorkomen dat Pay-TV
zenders hun financiële en technische potentieel ten nadele van
de consumenten en de competitie van meningen inzetten.
Overtuigend is het
lijstenconcept niet. Geprobeerd wordt uit te gaan van de
bestaande omroepbedrijven en een traditionele toestand
kunstmatig in stand te houden. Aanknopend bij de traditie van
de duale omroepordening wil de regeling alle programma's
aanwijzen, die wegens hun speciale betekenis ook in het
vervolg op ongecodeerde kanalen te ontvangen moeten zijn. Een
schier onmogelijke opgave.
Hoe meer de elektronische
codering bij de verbreiding van informatie via omroep of
online doorzet, des te ingrijpender worden de traditionele
structuren afgebroken. Daarmee is het tijd geworden zich op
het wezenlijke te concentreren: in de toekomst zal de
discussie minder om het ongecodeerd of kosteloos aanbieden van
evenementen moeten draaien, maar meer om individuele "vrije"
toegang tot informatie - in de zin van faire,
discriminatievrije en acceptabele voorwaarden. Beslissend zal
zijn ervoor te zorgen, dat belangrijke programma's ook in het
kader van Pay-TV uitzendingen en toegangsgecontroleerde
platforms onder behoorlijke en pluralistische voorwaarden
toegankelijk zijn - vrij naar het motto: wanneer de informatie
niet naar de toeschouwer komt, dan moet de toeschouwer
tenminste naar de informatie kunnen komen.
Nieuwe verbreidingsvormen van
informatie bieden kansen, maar ook risico's. Over de risico's
en uitwerkingen bij de inzet van elektronische
toegangscontrole op het informatieaanbod is tot nu toe
verbazingwekkend weinig gediscussieerd.
[51] Vaststaat dat de
integratie van deze toegangscontrole in de bestaande mediaorde
een reeks complexer vragen doet oproepen, dan artikel 3a van
de Televisierichtlijn liet vermoeden. Zo is de eigenlijke
vraag achter artikel 3a de vraag naar de omvang en grenzen van
de exclusieve rechten van aanbieders van gecodeerde omroep- en
niet-omroepdiensten. In de toekomst gaat het om essentiële
thema's als de toegang tot principieel vrij te ontvangen
programma's die, in programmapakketten ingepakt, gecodeerd
overgedragen worden. [52]
Het gaat niet alleen om de toegang tot een decoder,
[53] maar ook om de "free
flow of information", discriminatievrije en faire toegang van
programma-aanbieders tot toegangsgecontroleerde digitale
programmabouquets, platforms en elektronische programmagidsen.
[54] Het gaat om de
toegang tot programma's van buurlanden, auteursrechten,
vrijheid van mededinging en consumentenbescherming, om
databescherming en privacy, kortom: het gaat niet om spelen,
maar om de toegang tot gecodeerde informatie.
|
