|
Ter
implementatie van Richtlijn 2003/98/EG inzake het hergebruik
van overheidsinformatie (PbEG 2003, L345/90) is onlangs
wetsvoorstel 30 188 ter wijziging van de Wet openbaarheid van
bestuur ingediend. De Richtlijn heeft als doel het stimuleren
van de (Europese) markt voor op overheidsinformatie gebaseerde
produkten en diensten. Daarom worden overheidsorganen in
beginsel verplicht om informatie die op grond van nationale
openbaarheidsregels algemeen toegankelijk is, ook beschikbaar
te stellen voor (commercieel) hergebruik, tegen maximaal de
integrale kostprijs plus winstopslag. Dat dient te gebeuren
tegen eerlijke, evenredige en niet-discrimerende voorwaarden,
om oneerlijke mededinging tegen te gaan. Exclusieve deals
mogen alleen indien dat noodzakelijk is voor het verlenen van
een dienst van algemeen belang.
Gezien de ratio
van de richtlijn, had het voor de hand gelegen dat het kabinet
verklaart waarom voor implementatie middels aanpassing van de
Wet openbaarheid van bestuur is gekozen. Zoals bekend liggen
aan de Wob niet economische of mededingingsrechtelijke
motieven ten grondslag, maar dient de actieve en passieve
informatieverstrekking de bevordering van het democratisch
proces (controle op bestuur, participatie). De keuze voor de
Wob bevreemdt om twee redenen.
Ten eerste is
tijdens de Brusselse wetgevingsprocedure van de zijde van
Commissie en Raad herhaaldelijk benadrukt dat de Richtlijn
juist níet gaat over openbaarheid van overheidsinformatie,
o.m. omdat het niet tot de competentie van de EU maar de Lid
Staten behoort. Het Parlement probeerde dat onderwerp er wel
bij te betrekken, maar haalde uiteindelijk bakzeil; zie
gemeenschappelijk standpunt (PbEG 2003, C159/1) en de
reactie van de Commissie daarop (SEC(2003)627 final). Door
implementatie in de Wob, legt de regering een nauw verband
tussen toegang tot overheidsinformatie uit het oogpunt van
democratische controle en ter exploitatie. Dit bergt het
gevaar in zich dat de weigeringsgronden van de Wob anders
uitgelegd gaan worden (vgl. M. De Vries, 'Implementatie van de
Richtlijn hergebruik overheidsinformatie in de Wob', NJB
2004 nr. 39, p. 2038). De behandeling van een verzoek tot
commerciële exploitatie van bepaalde informatie vereist
namelijk eerst een pseudo-Wobtoets. De informatie in kwestie
–die dus ook een bestuurlijke aangelegenheid dient te
betreffen in de zin van art. 1 sub b Wob– dient immers niet
onder een van de weigeringsgronden van artikel 10 Wob te
vallen (bijv. het voorkomen van onevenredige benadeling of
bevoordeling van derden; een populaire weigeringsgrond volgens
het rapport Over wetten en bezwaren – Evaluatie Wob,
Universiteit van Tilburg 2004, p. 14). Het is niet denkbeeldig
dat de belangenafweging die aan toepassing van de
uitzonderingsgronden ten grondslag ligt onzuiver wordt, omdat
er oneigenlijke criteria in worden betrokken. Bijvoorbeeld de
vrees dat de verzoeker inferieure informatieprodukten gaat
maken met de overheidsinformatie. De vraag is ook of in de
praktijk het concrete belang van de individuele verzoeker toch
niet vaker een rol gaat spelen bij de belangenafweging, hoewel
dit noch bij Wobverzoek, noch bij hergebruikverzoek zou
moeten. In de huidige praktijk bestaat die neiging al, en ik
stel me zo voor dat die sterker wordt als de verzoeker
uitsluitend een commerciële belang heeft.
Een tweede reden
waarom implementatie van de richtlijn in de Wob niet voor de
hand ligt, is dat de overheidsinformatie die voor het
bedrijfsleven interessant is om te exploiteren, doorgaans
berust bij overheidsorganen waarvoor de Wob (deels) niet
geldt. Uit Europese en nationale onderzoeken blijkt dat met
name registerinformatie (vastgoed, bedrijven, personen),
statistiek, meteorologische data, verkeersinformatie en
allerhande digitale kaarten gewilde overheidsinformatie is.
Voor de basisregistraties, CBS, KNMI, Kadaster (met onderdeel
Topografische Dienst), Kamers van Koophandel e.d. gelden
echter aparte openbaarheidsregels. Nu geldt de
hergebruikprocedure ingevolge art. 1 Wob (nieuw) ook voor
informatie die 'openbaar is op grond van deze [de Wob] of
een andere wet', maar of de hergebruikprocedure zoals die
voor de Wob is geformuleerd ook past in de stelsels van al die
bijzondere wetten lezen we nergens (qua terminologie,
bestuursrechtelijke handhaving, en ook verhouding tot de
voorgenomen opname van gedragsregels in de Mededingingswet als
uitvloeisel van de gestrande wet Markt en overheid – zie
laatstelijk Kamerstukken II 2004/05, 28050, nr. 9).
Een ander punt
van kritiek betreft de verzekering die in de Memorie van
Toelichting wordt gegeven dat het wetsvoorstel uitdrukkelijk
niet meer doet dan het implementeren van de Richtlijn. Toch
bevat het een vergaande wijziging van artikel 15b Auteurswet
(en een nieuw art. 9a Wet op de Naburige Rechten), dat in zijn
huidige vorm verder (commercieel) gebruik toestaat van door of
vanwege de overheid openbaar gemaakte werken, tenzij het
auteursrecht is voorbehouden. Daarbij maakt het naar huidig
recht –mijns inziens terecht– niet uit of de werkelijke
(auteursrechtelijke) maker de overheid zelf is of een derde
die in opdracht van de overheid werkt. Ratio van de exceptie
is immers dat het bij overheidsinformatie gaat om werken die
als regel in het kader van de publieke taak worden gemaakt en
met publiek geld worden gefinancierd; ze horen dus van en voor
iedereen te zijn. Het enige waartoe de richtlijn verplicht, is
dat een overheidsorgaan aanspraken op grond van auteursrecht
en verwante rechten uitoefent binnen de in de richtlijn
gestelde grenzen. Op informatie waarop derden rechten hebben
is de richtlijn, en in navolging daarvan het hergebruik-deel
van de Wob, niet van toepassing. Door het bestaande art. 15b
Aw ook nog eens te beperken tot werken 'waarvan de openbare
macht de maker of rechtverkrijgende is', wordt
de reikwijdte van dit artikel sterk ingedamd ten detrimente
van het publieke domein. Een beperking die niet vereist is en
ook nog eens overbodig, aangezien de overheid een
auteursrechtvoorbehoud kan maken, ook ter bescherming van de
rechten van toeleveranciers.
De implementatie
in de Wob op de voorgestane wijze heeft kortom niet per se tot
gevolg dat de beschikbaarheid van overheidsinformatie
toeneemt. Een (bijna?) gemiste kans. |
