|
“Ik
ben bezorgd, dat de NOS straks tòch een beetje met de
mond vol tanden zal staan als het Nederlandse volk haar
zal vragen wat nu eigenlijk de nationale zin en waarde
ervan was, dat de songfestivals en de voetbalwedstrijden
in gezamenlijke programma's werden geproduceerd”,
H.W. van Doorn op een symposium over het Ontwerp Omroepwet
in 1966. [2]
De
probleemstelling
In
2003 en 2004 onderzocht de visitatiecommissie onder
voorzitterschap van Rinnooy Kan of de publieke omroep naar
behoren aan zijn wettelijke opgedragen taken heeft
voldaan. De bevindingen van de Commissie zijn medio 2004
gepubliceerd in een rapport Omzien naar de omroep (RK).
Op 2 februari 2005 publiceerde de Wetenschappelijke Raad
voor het Regeringsbeleid (WRR) onder voorzitterschap van
Wim van de Donk (tevens voorzitter van de WRR en destijds
lid van de Commissie Rinnooy Kan) het rapport Focus op
functies, uitdagingen voor een toekomstbestendig
Mediabeleid aan de regering uit over de huidige en
toekomstige rol van de media in de samenleving. Daarin
wordt ook stilgestaan bij de rol van de publieke omroep.
Het kabinet zal dit jaar moeten aangeven hoe de publieke
omroep er haars inziens moet uitzien na ommekomst van de
nieuwe concessieperiode die omstreeks 2008/2009 afloopt.
Beide rapporten zullen daarbij naar verwachting een grote
rol spelen. In dit artikel wordt op de bevindingen van
beide rapporten en de toekomst van de publieke omroep
ingegaan. Eerst zal echter een analyse worden gegeven van
de problemen waarmee de publieke omroep kampt.
De
publieke omroep in Nederland bestaat uit een door de
overheid gefinancierde algemeen belangorganisatie die in
een uitermate concurrerende omgeving moet opereren,
aangezien de diensten die deze organisatie in het algemeen
belang aanbiedt grotendeels ook door commerciële
concurrenten worden geproduceerd. Dit is het eerste
legitimatie probleem van de publieke omroep. De publieke
omroep in Nederland is voor een deel gebaseerd op een
stelsel dat ooit als evenredige vertegenwoordiging van
stromingen in de samenleving is opgezet. Daar moesten de
omroepverenigingen met voldoende leden voor zorgen. Dat
stelsel functioneert niet meer. Wie vertegenwoordigen de
omroepverenigingen vandaag nog? Dat is het tweede
legitimatie probleem. Tenslotte is er een nieuw, derde,
legitimatie probleem. Omroep is een van de vele media
geworden door middel waarvan het publiek zich informeert
en amuseert. Allerlei interactieve media verdringen de rol
van de traditionele media. Dit raakt de vraag of de
overheid in dezelfde mate en op dezelfde manier met geld
en regels moet interveniëren ten gunste van de publieke
omroep. Met name de WRR stelt deze vraag ten principale
aan de orde.
Ik
zal hierna deze drie legitimatie vraagstukken als
structuur voor dit artikel gebruiken. Bij het eerste en
het laatste legitimatie vraagstuk komen ook
mededingingsrechtelijke vragen aan de orde. Die zal ik
daar kort behandelen. Tot slot ga ik in op de
aanbevelingen van de commissie RK en de WRR.
De
eerste legitimatievraag: Waarom publieke omroep?
De
taak
Publieke
omroep berust op de gedachte dat de (democratische) Staat
een verantwoordelijkheid draagt voor de kwaliteit van de
informatie die openbaar toegankelijk moet zijn voor de
burgers op zijn grondgebied. Daarvoor moet hij publieke
diensten organiseren in de vorm van openbaar toegankelijk
onderwijs en bibliotheken, culturele instellingen, en ook
omroep. Deze gedachte van een publieke dienstverlening
gaat terug op de ideeën van de Duitse socioloog/filosoof
Habermas die in de periode van de Verlichting een nieuw
soort openbaarheid ziet ontstaan die hij de “openbare
rede” noemt; het is wat wij nu de publieke opinie en het
openbare debat noemen. [3]
De traditie van een publiek omroep heeft vooral een
inbedding in het Engelse en het Duitse recht. In de eerste
is het de Public Service die gestalte heeft
gekregen in de BBC (die in de Nederlandse discussie vaak
ten voorbeeld wordt gesteld) en in de tweede dat wat het
BundesVerfassungsGericht heeft gedefinieerd als de Grundversorgung
door ARD, ZDF en WDR. Barendt [4]
noemt zes kenmerken van deze publieke dienst, die wel
ongeveer de inhoud van het begrip dekken: 1.
Beschikbaarheid in het gehele staatsterritoir, 2. Zorg
voor nationale identiteit en cultuur, 3. Onafhankelijkheid
van de staat en van commerciële belangen, 4. Onpartijdige
programmering, 5. Een grote variëteit van programma's die
alle behoeften van het publiek dekt, 6. Financiering door
een algemene of bijzondere heffing. De splijtzwam zit in
het vijfde en het zesde kenmerk. Men kan zich bij het
vijfde kenmerk nog voorstellen dat de publieke omroep in
een monopolistische situatie alle behoeften heeft te
verzorgen, dus ook amusement en sport. De publieke omroep
moet voor het hele publiek dat haar (indirect) betaalt
leuk blijven. Bij een situatie waarin commerciële
aanbieders naast de publieke omroep gaan opereren (zoals
dat nu in hevige mate het geval is) is dat minder
vanzelfsprekend. Daardoor ontstaat een discussie of de
publieke omroep vooral het vehikel is voor het publieke
debat van Habermas met mogelijk nog enige culturele
functies (ruwweg het eerste tot en met het vierde
kenmerk), of dat het breder moet zijn en nog steeds leuk
moet blijven voor het algemene publiek (1 t/m 5). In die
discussie wordt het zesde kenmerk als vanzelf ook
twistpunt. Als de functie van de publieke omroep smal
wordt gedefinieerd, waarom moet dan de hardwerkende
middenklasser daaraan mee blijven betalen? Die zoekt
s'avonds immers amusement bij de commerciële omroep die
hij indirect meefinanciert in de reclame die op de
televisie wordt gemaakt voor de spijkerbroek die hij
draagt, het flesje bier dat hij drinkt en de op een
meubelboulevard aangeschafte bank waarop hij zit als hij
televisie kijkt. En dat leidt er dan meestal toe dat de
politiek die over publieke centen beslist een
dubbelzinnige opdracht aan de publieke omroep geeft: U
bent er in deze tijd eigenlijk alleen om de kenmerken 1
tot en met 4, maar omdat wij U blijven betalen (kenmerk 6)
moet U ook leuk blijven (kenmerk 5).
Dit
alles heeft tot gevolg gehad dat de publieke omroep in
West Europa sinds de jaren zeventig van de vorige eeuw in
een permanente legitimiteitscrisis verkeert, waarbij de
politiek het vooral over de band van de publieke
financiering speelt. Naar mate de commerciële omroep meer
van het publieke debat gaat overnemen, en de politici in
de gaten hebben gekregen dat ze die middenklasser-kiezer
op de meubelboulevardbank even goed of zelfs beter via een
commercieel kanaal kunnen bereiken, is hun oorspronkelijke
liefde voor de publieke omroep bovendien zeer bekoeld.
De
discussie over de brede of smalle functie van de publieke
omroep vinden we al in het in 1990 in opdracht van de
regering gemaakte rapport Verbinding en Ontvlechting in
de Communicatie , een studie naar toekomstig
overheidsbeleid in de elektronische communicatie (VOC). De
toenmalige commissie onderscheidde een smalle forum functie
(informatie, opiniering en kritiek), een bredere die mede expressie
(realisering van politieke en sociale identiteit) omvatte,
en de breedste die ook amusement meeneemt. [5]
In allerlei varianten blijft de vraag naar de breedte van
de taak dan in de publieke omroep in de jaren negentig
rond zingen, en zij ligt ook aan de basis van een
netprofilering die bij drie televisie netten een
breed-breed-smal programmering als uitgangspunt neemt (en
dus alle functies verdeeld over drie netten aan de
publieke omroep toedeelt). RK kiest een middenpositie die
lijkt op het forum en expressie model van VOC. De WRR
koppelt de functies los van de omroep en noemt (hoofdstuk
3) er vijf, later teruggebracht tot de volgende drie
clusters: nieuws en opinie, kunst en cultuur plus
specifieke informatievoorziening, amusement en commerciële
uitingen. De overheid moet zich volgens de WRR bij het
formuleren van (een niet aan een specifiek medium
gebonden) mediabeleid op die geclusterde functies oriënteren.
Voorzover het de publieke omroep betreft kiest de WRR voor
een smal model (nieuws en opinie).
In
de analyse van de publieke taak of van het algemeen belang
dat tot overheidsinterventie in de markt noopt, komt men
dus telkens uit op een smalle taak. Politiek (het publiek
betaalt, dus moet het leuk blijven) en commercieel (de
publieke omroep opereert in alle concurrerende markten die
met omroep te maken hebben) is het minder eenvoudig. Ik
zal daarom eerst stilstaan bij de geleidelijke
commercialisering van de publieke omroep.
De
publieke omroep en de markt
Tot
1970: de strijd om de reclame en de commerciële omroep
Is
eenmaal de legitimatie voor publieke omroep gegeven, dan
intervenieert de overheid in de markt van elektronische
openbare communicatie door in die markt een met
overheidsgeld gefinancierde publieke dienst neer te
zetten. De financiering vindt in de meeste landen plaats
door de oplegging van een speciale, aan het bezit van het
ontvangtoestel gebonden, heffing: de omroepbijdrage, of
zoals hij in het Engels heet, de License fee . In
Duitsland en het Verenigd Koninkrijk is de publieke
financiering tot voor kort het uitgangspunt gebleven. In
Nederland kwam bij de komst van de televisie in de jaren
zestig de reclame als inkomstenbron voor de publieke
omroep in discussie. [6]
De Omroepwet van 1969 introduceerde de reclame en daarmee
werd het conflict tussen de uitvoering van de publieke
taak en de concurrentie met de markt ingebakken. De
tegenstanders vonden we in deze tijd vooral bij de
geschreven Pers die in omroepreclame oneerlijke
concurrentie zag: een aanslag op een deel van de inkomsten
waar de Pers van afhankelijk was. Pogingen eigen commerciële
omroepen op te richtten faalden. Deze jaren legden in
Nederland de basis om verbindingen tussen de Pers en de
omroep principieel onmogelijk te maken, een situatie die
tot de dag van vandaag voortduurt. In deze periode
ontstonden de commerciële piratenzenders op zee buiten
territoriaal gebied (Veronica, de latere omroepvereniging;
het REM eiland, de latere omroepvereniging de TROS), die
echter met behulp van speciale wetgeving uit de lucht
werden gehaald: deze initiatieven strandden letterlijk op
de Nederlandse Noordzeekust. Er kwam geen commerciële
omroep, maar reclame via de STER op de publieke omroep.
Na
1970: commerciële omroep komt van buiten;
commercialisering van de publieke omroep
Na
1970 kwam de vraag of commerciële omroep moest worden
ingevoerd overal in Europa op de agenda te staan. De meest
spectaculaire beslissing was vermoedelijk de privatisering
van de publieke zender TF1 in Frankrijk. In 1984 was in
Frankrijk de eerste commerciële betaalzender Canal+
ontstaan, maar twee jaar later werd de beslissing genomen
ten aanzien van de eerste publieke zender TF1. De
concessie werd gegund aan een consortium dat geleid werd
door een Franse bouwonderneming, waarin ook de Engelse
mediamagnaat Maxwell (die later onder nooit opgehelderde
omstandigheden van zijn zeiljacht in zee verdween)
participeerde. [7]
In
diezelfde periode staat het onderwerp op de Nederlandse
agenda. Een Commissie onder leiding van H.W. van Doorn,
ingesteld door de VPRO, doet in 1981 de aanbeveling twee
landelijke niet-commerciële publieke netten in te
richten, en een commercieel net. De Commissie schrijft:
“Het
probleem is (…), dat de omroep in de toekomst in een
geheel andere maatschappelijke context zal gaan opereren
dan tot nu toe gebruikelijk. Enerzijds zal het op korte
termijn gedaan zijn met het monopolie van ons nationale
omroepsysteem; anderzijds zullen de komende
ontwikkelingen ons omroepsysteem openbreken voor met
name commerciële gegadigden, die zich meer gelegen
zullen laten liggen aan rendements-overwegingen dan aan
cultuurpolitieke noties.” [8]
De
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid komt in
1982 op basis van zeventien achtergrondstudies die al gauw
een boekenkastplankje in beslag nemen met een advies over
de toekomst van de omroep. Hoewel de Raad de analyse van
het rapport Van Doorn onderschrijft, stelt hij: “De
instelling van een derde net als middel om het wegvloeien
van reclameaanbod te pareren, wordt voorbarig geacht. Het
uitbouwen en flexibeler maken van de STER-reclame verdient
voorshands de voorkeur.” Tegelijkertijd doet de Raad de
aanbeveling om een derde publiek net in te stellen. Het is
ook de moeite waard om de Raad op dit punt nog even aan
het woord te laten:
“De
functies van dit programma zijn vooral van expressieve
en informatieve aard. Te denken is aan hoogwaardige
producties – ook van eigen bodem – op het gebied van
cultuur (zowel kunst als amusement) en wetenschap. (…)
De programmering vindt plaats in onafhankelijkheid van
kijkdichtheden, waardoor de nadruk kan worden gelegd op
grensverleggende kwaliteit. Het mag niet ontaarden in
een cultureel reservaat, het moet juist bijdragen aan
een horizonverruiming van velen. Door deze
cultuurscheppende functie kan het ook een positieve
uitstraling hebben naar de identiteitsomroepen.”
Wij
kennen het vervolg van deze dramatische mistaxatie van de
WRR. Er kwam een derde publiek net, wat voor een klein
land als Nederland te ruim bemeten is. De commerciële
omroep kwam binnen zeven jaar op basis van het vrije
dienstenverkeer uit het buitenland. Het resultaat is dat
een te grote en intern verdeelde publieke omroep in
toenemende mate commercialiseert en in concurrentie moet
treden met de open markt. Wij zien in de negentiger jaren
discussies opkomen die de publieke omroep in termen van
een concern beschrijven. Het tweede net moet een
“vechtnet” of een “verdiennet” worden. Dan
ontstaat ook het genoemde breed-breed-smal model. Het
lijkt allemaal sterk op de vaste boekenprijs discussie
(het te dure populaire boek moet het culturele elite
product betalen), met dien verstande dat
boekenuitgeverijen commerciële ondernemingen zijn, en de
publieke omroep publiek is gefinancierd. En de brede
programmering wordt het steeds breder. Hier gaat de
publieke omroep rechtstreeks concurreren met de commerciële
omroep op de aan het begin van dit artikel benoemde
deelmarkten. Het is nog meer 'voetbal' en 'song' geworden
dan Van Doorn in 1966 vreesde. En in de programmering van
de kwalitatieve cultuur programma's is de publieke omroep
zo angstig dat deze steeds meer naar het late uur in de
avond plaatst. De overheid die aan het begin van de jaren
tachtig niet in staat was haar positie in de omroepmarkt
helder te formuleren, participeert eind jaren negentig met
heel veel publiek geld in een slecht geleide en vooral ook
onduidelijke mediaonderneming. In economische termen staat
het er met dat concern niet best voor. De Commissie
Rinnooy Kan stelt op verschillende plaatsen in haar
rapport vast dat het kijk- en luisteraandeel onder het
publiek gestaag terugloopt. De publieke omroep zelf
vergrijst wat personeelsbestand betreft, en het bereikt
onder het publiek de jongeren en allochtonen niet. Laat ik
de Commissie zelf aan het woord laten:
“Voor
vrijwel alle omroepen geldt dat er sprake is van een
vergrijzend medewerkersbestand en van beperkte
doorstroming. Deze ontwikkeling baart de commissie
zorgen, zeker waar zij ook nog samengaat met een
vergrijzing van het kijk- en luisterpubliek van de
Publieke omroep. Er bestaat niet per se relatie tussen
beide ontwikkelingen, maar wanneer ze samen voorkomen is
een verband niet uit te sluiten. De commissie is ook
bezorgd over de achterblijvende instroom en doorstroom
van allochtone medewerkers.” [9]
Steeds
oudere programmamakers programmeren voor steeds oudere
kijkers en luisteraars.
De
toenemende concurrentie wordt niet alleen bestreden door
verbreding van de publieke taak, maar ook met publiek geld
en publiekrechtelijke maatregelen. Beide interventies
worden aan het EG recht getoetst.
Publieke
omroep en EG recht
De
invoering van reclame in een tijdperk dat er nog geen
commerciële omroep was, deed bij de Nederlandse overheid
de gedachte post vatten dat de nationale reclame markt van
de publieke omroep was. Dat leidde tot de bekende
aanvaringen met het Europese Hof van Justitie in de Bond
van Adverteerders en de Goudse Kabel zaken. [10]
De
verbinding van de overheid met een pseudo-commerciële
mediaonderneming heeft op den duur ook gevolgen. De
breed-smal discussie in de politiek heeft als nevenaspect,
dat de overheid wil dat er minder publiek geld naar de
omroep toegaat. Het is het Janusgezicht dat een
privatiserende overheid ons regelmatig toont. Er moet van
alles in het algemeen belang gebeuren, maar het mag niet
te veel geld kosten: organisaties die met algemeen belang
taken zijn belast wordt geadviseerd om toch zoveel
mogelijk zelf de broek op te houden, lees: haar geld in
concurrentie op de markt te verdienen. De politieke Janus
toont zich door de voorschriften om de publieke taak uit
te voeren in de Mediawet enerzijds aan te scherpen,
anderzijds uit te hollen. Artikel 13c is daarvan het
voorbeeld: het eerste lid omschrijft de taak scherp, maar
in het derde lid wordt een onduidelijk begrip 'neventaak'
opgenomen. Over de uitvoering van artikel 13c ontstaan in
toenemende mate geschillen met commerciële partijen. Ik
verwijs naar de uitgebreide analyse van de verschillende
zaken over dit onderwerp naar het artikel van R. Chavannes
in Mediaforum. [11]
De regels omtrent staatssteun in het EG verdrag brengen de
publieke omroep in dit verband steeds meer in problemen.
Naar verwachting zal de Europese Commissie over niet al te
lange tijd naar buiten komen met een definitief standpunt
over de staatssteunklacht. Zo krijgt de discussie over de
eerste legitimatievraag onder invloed van het EG recht
ineens een harde juridische dimensie: het EG recht laat
geen afwijking van het mededingingsrecht toe als er niet
een duidelijk omschreven publieke taak is.
En
dan is er natuurlijk het voetbal. Ik herhaal het citaat
van Van Doorn uit 1966 aan het hoofd van dit artikel:
“Ik ben bezorgd, dat de NOS straks tòch een beetje met
de mond vol tanden zal staan als het Nederlandse volk haar
zal vragen wat nu eigenlijk de nationale zin en waarde
ervan was, dat de songfestivals en de voetbalwedstrijden
in gezamenlijke programma's werden geproduceerd.” Het
ziet er naar uit dat de NOS niets meer hoeft uit te
leggen, aangezien de belangrijkste voetbalrechten met
ingang van het seizoen 2005-2006 naar andere partijen dan
de NOS gaan. De NOS heeft zich na het bekend worden van de
door NV Eredivisie georganiseerde verkoop, publiekelijk
beroepen op artikel 71t Mediawet dat een voorkeursrecht
vastlegt voor de NOS als het gaat om licentierechten op
programma onderdelen die in artikel 16 van het
Mediabesluit tot de taak van de NOS worden gerekend. Daar
wordt de actuele sportverslaggeving genoemd. Maar is deze
bepaling nog wel te handhaven, nu in artikel 3 bis van de
Richtlijn Televisie zonder Grenzen is geregeld dat
'evenementen van aanzienlijk belang' op een open kanaal
moeten worden uitgezonden, zonder dat daarbij een
voorkeurspositie van de publieke omroep wordt vastgelegd?
Daarbij is ook aan voetbal gedacht. Maar los daarvan: is
een dergelijk exclusief recht te verenigen met artikel 86
EG Verdrag? We zien hier opnieuw dat het EG recht er toe
dwingt de publieke taak scherp te definiëren. Voetbal is
van de kijker op de meubelboulevardbank, maar daarom nog
niet van de publieke omroep.
Conclusie
met betrekking tot de eerste legitimatievraag
De
conclusie is dat de publieke taak op theoretisch niveau
telkens eng wordt afgebakend, in wetteksten wordt
aangescherpt, maar tegelijkertijd van escape clausules
wordt voorzien. Afbakening en uitvoering van de taak
geschied uiteindelijk op juridisch niveau aan de hand van
harde criteria van het Europese mededingingsrecht.
De
tweede legitimatievraag: wie vertegenwoordigt de publieke
omroep? [12]
Versnipperde
organisatie
Organisatie
vóór 1945
De
contouren van het Nederlandse omroepbestel zijn vastgelegd
aan het begin van de jaren dertig van de vorige eeuw, zeg
vijfenzeventig jaar geleden. Het is van meet af aan een
wonderlijke mengeling van particularistische en algemene
belangen geweest. De verzuiling leidde voor wereldoorlog
II tot een strijd om de toegang tot de Hilversumse
radiozenders. Deze kristalliseerde zich in 1930 uit in het
Radioreglement (dat zijn basis vond in artikel 3 ter
van de toenmalige Telegraaf & Telefoonwet) dat de
'zendtijd' (de toegekende uren waarop op een van de twee
radiozenders mocht worden uitgezonden) verdeelde tussen
het christelijke blok KRO, NCRV, VPRO, de 'algemenen' in
de vorm van de AVRO en de socialistische zuil in de vorm
van de VARA. Vanuit de gedeelde geschutsposten op de
zenders kon voor eigen parochie worden gepreekt, maar ook
het vijandige veld worden beschoten. Toch moesten deze
stromingen ook een algemeen belang behartigen. Iedere
omroeporganisatie, zo stond het in het Reglement, moest
“in zodanige mate gericht zijn op de bevrediging van in
het volk levende culturele en geestelijke behoeften dat
hun uitzendingen uit dien hoofde geacht moeten worden
van algemeen nut te zijn .” Het vervullen van een
publieke dienst was dus een gezamenlijke
verantwoordelijkheid, en de verplichting om een gevarieerd
programma voor iedereen te maken (hiervoor: het vijfde
kenmerk) drukte op iedere organisatie afzonderlijk.
Daarnaast werd een dwanglicentie constructie ingevoerd,
die de omroeporganisaties verplichtte hun
programmagegevens (de kopij voor het programmablad) aan
elkaar af te staan zodat zij ieder voor zich in
staat waren een volledig programmablad uit te geven. Dat
was immers het middel om met de achterban te communiceren
en de omvang daarvan te meten.
“Zendtijd”,
“algemeen nut”, “algemeen programma”,
“dwanglicentie”, het staat allemaal nog in de
Mediawet: de geïnteresseerde lezer die de moed heeft zich
door de opeenstapeling van artikelen van deze wet heen te
worstelen, zal het in de artikelen 14 lid 1 onder c
(algemeen nut), artikel 39 (zendtijd), artikel 51b
(algemeen programma) en artikel 58 (dwanglicentie)
terugvinden, al is dat mooie “algemene nut” in artikel
14 bij de Mediawet van 1987 uit de tekst geschrapt. Met
dat laatste werd geen inhoudelijke wijziging beoogd, want
op een vraag van de VVD fractie of die algemene behoeften
van het volk niet tegenstrijdig zijn met de bijzondere
behoeften van de achterban, antwoordde de Minister in 1987
tijdens de parlementaire behandeling ferm: “Het gaat om
zinvolle vereisten, die als consequentie hebben dat het
programma van een omroepvereniging, met welke identiteit
ook, van algemeen nut is en niet slechts van belang voor
de tot de stroming behorende personen.” [13]
Organisatie
na 1945
Zoals
ook elders in het maatschappelijke leven van bezet
Nederland, hadden de Duitse bezetters in de omroep
publiekrechtelijke dwangmaatregelen opgelegd om eenheid
tussen de Hoekse en Kabeljauwse relschoppers in de
drassige polders aan de Noordzee te smeden. Bij de omroep
deden ze dat onder meer door invoering van de heffing van
het luistergeld. Na Wereldoorlog II zijn er – in het
voetspoor van de Duitsers - verschillende pogingen
ondernomen om het versnipperde algemene nut onder een dak
te krijgen. Het plan was om een nationale omroep te
vormen. [14]
Dat waren de vorming van de Nederlandse Radio Unie (NRU)
naast de omroepverenigingen, en, met het verschijnen van
de televisie, de Nederlandse Televisiestichting (NTS). De
toen voor de NTS gevolgde constructie was die welke bij de
plannen tot reorganisatie van de publieke omroep in de
jaren negentig en het begin van deze eeuw, desperaat wordt
nagestreefd: de NTS was houder van de machtiging en
besteedde de productie van programma's uit aan de
omroepverenigingen. [15]
Deze eenheid was niet van lange duur. Een in 1961
ingestelde commissie Radio en Televisiewetgeving
onder leiding van L.W.G. Scholten bracht in 1963 een
rapport uit die van de eenheid weinig over liet. [16]
De Commissie pleitte voor meer in plaats van minder
omroeporganisaties en sprak van de noodzaak een “open
systeem” in het leven te roepen, dat wat later “een
open bestel” zou gaan heten. Talloze Commissies volgden
daarna met nieuwe voorstellen, maar uiteindelijk werd de
Omroepwet vastgesteld. [17]
De Omroepwet [18]
introduceerde het open bestel: elke organisatie met genoeg
leden kon toegang krijgen; er kwamen ook nog wat kleintjes
bij, zoals kerkgenootschappen, geestelijke genootschappen
en educatieve zendgemachtigden. De Omroepwet voegde de NRU
en de NTS samen in de NOS, maar deze organisatie moest als
overkoepelende club concurreren met de omroeporganisaties
die vanuit hun stroming het algemene nut bleven
behartigen. Het verzorgen van de publieke dienst bleef een
gezamenlijke verantwoordelijkheid. Dit open bestel zorgde
ervoor dat achtereenvolgens de TROS, Veronica en de EO
werden toegelaten. Een achtergrondstudie van de
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) uit
1982 van twee communicatiewetenschappers J.J. van
Cuilenburg (de huidige voorzitter van het Commissariaat
van de Media) en D. McQuail, komt tot de conclusie dat de
omroep door die open toegang de maatschappelijke
ontwikkeling is blijven afspiegelen. [19]
Dat is waarschijnlijk waar, maar misschien was dat ook wel
gebeurd met tijdige invoering van de commerciële omroep.
Er was immers geen alternatief. Radiozendpiraat Veronica
moest wel toetreden tot het bestel om programma's te
kunnen blijven uitzenden voor dat nieuwe jonge publiek.
In
de jaren tachtig en negentig werd er vanuit de politiek
sterk aangedrongen op hervorming om het bestel meer als
eenheid te laten functioneren. De Mediawet gaat vanaf 1999
van “publieke omroep” spreken en in artikel 13 c van
de Mediawet wordt zelfs een missie van de publiek
omroep vastgelegd. Let wel: “publieke omroep” is nog
steeds niet meer dan een verzamelterm van de overkoepelde
organisaties en alle omroepverenigingen tezamen, die met
elkaar nog steeds staan voor de publieke dienst. Die
eenheid komt er niet; de jaren negentig laten veeleer een
beeld zien van tegenstrijdige bewegingen. Ik geef daarvan
een korte schets.
In
een poging het bestel te sluiten werd de drempel voor
toetreding verhoogd met een kwalitatieve norm inhoudende
dat wie wil meedoen niet alleen voldoende leden moet
hebben maar ook iets nieuws moet brengen (artikel 37
Mediawet). Niettemin lukte het BNN een erkenning te
verwerven. Toen waren er dus acht omroepverenigingen. [20]
Het nieuwe van BNN was vooral dat het in staat leek de
jeugd met een andere smaak en stijl weer aan de publieke
omroep te binden. Wat voor minister van Doorn bij Veronica
een negatief punt was geweest (populair/jeugd), was voor
staatssecretaris Nuis ruim twintig jaar later juist het
positieve punt: het bestel was een grijs echtpaar geworden
dat de nieuwe generatie moest adopteren.
In
de machtsstrijd die in Hilversum werd gevoerd om het
bestaan van de omroepverenigingen, kwam een model boven
drijven, dat zenders toewijst aan politieke stromingen.
Dat gaat terug tot de strijd in de jaren dertig om de
Huizense radiozenders, waar uiteindelijk het rechtse blok
van de Christelijke stromingen een zender kreeg toegewezen
en de “linkse” niet-confessionelen de andere zender.
Het lijkt op het Italiaanse model dat bestond voordat
Berlusconi de macht in de media greep. RAI Uno, Due en Tre
bedienden vóór het Berlusconi tijdperk de drie politieke
hoofdstromingen in Italië. In dit spel had de VARA het op
Nederland 3 gemunt. Om dit doel te bereiken werd de NOS
zelfs in tweeën gekliefd in een NOS en een Nederlandse
Programma Stichting (NPS). Die NPS (artikel 15 van de
Mediawet) “dubbelt” met haar doelstelling die van de
omroepverenigingen, omdat zij hetzelfde moet doen als die
verenigingen: programma's verzorgen die voorzien in de
bevrediging van in het volk levende culturele,
geestelijke, enzovoort, behoeften van het Nederlandse
volk. Dit spel werd bekwaam door de VARA gespeeld. Samen
met de VPRO en de NPS werd zij de vaste bespeler van het
derde net. De belangrijke avondlijke nieuwsrubriek van de
NOS werd samengevoegd tot NOVA en voortaan gemaakt door
VARA, NPS en NOS tezamen. Een bij uitstek nationaal
nieuwsprogramma (iets wat eigenlijk de Nederlandse versie
van de BBC News Night zou moeten zijn, maar aan die
kwaliteit nooit heeft kunnen tippen) werd daardoor een
publieke dienst met een rood randje. NPS, VARA en VPRO
werden op het omroepkwartier in een gebouw gezet. Op de
andere zenders ging dat minder eenvoudig, omdat de overige
omroepverenigingen minder homogene blokken vormden.
Uiteindelijk lukte het de confessionele verenigingen (KRO,
NCRV, EO) in het seizoen 2004-2005 het eerste net naar
zich toe te trekken. De stoel waarop de AVRO op Nederland
1 zat was er niet meer, toen de muziek in deze stoelendans
waarin iedereen vrolijk meeliep stopte. Zij moest naar
Nederland 2 samen met BNN en TROS, omdat dat beter
“kleurde”.”Ik voel mij verneukt door mijn
collega's,“ zegt Concertgebouw directeur en AVRO
voorzitter Martijn Sanders, die in dit machtsspel geen
bondgenoten had, op 24 januari 2004 in de Volkskrant:
“De KRO, de NCRV en EO liggen met zijn drieën in een
bed”. [21]
De AVRO, een van de gangmakers van de zware nieuwsrubriek Netwerk
op het eerste net, moet door deze stoelwisseling gaan
meewerken aan de lichtere rubriek Twee Vandaag op
het tweede net. Netwerk staat plotseling onder
driedubbele Christelijke besturing: een driezang van een
wierook zwaaiende priester, een psalmerende dominee en een
gospel zingende evangelist. De familie die tot
tevredenheid was geabonneerd op een onafhankelijk
nieuwsblad krijgt op een goede dag te horen dat de krant
is verhuisd naar een ander pand en daardoor voortaan een
Christelijke redactie heeft.
Het
merkwaardige van dit model, dat in de wandeling het
“thuisnetten” model heet, is dat het functioneert
volgens een zuilensysteem dat geen enkele legitimatie in
de samenleving meer heeft. De lijn met de achterban wordt
via de dwanglicentie die ten grondslag ligt aan de
programmabladen fictief in stand gehouden. De politiek
blijft dat spel meespelen. Toen Veronica was toegetreden
werd het minimum ledental steeds verhoogd om de
toetredingsdrempel te verhogen. Als het ledental niet meer
gehaald kan worden, omdat de jonge kijkers in het geheel
niet meer weten welk juridisch/politiek vernuft er schuil
gaat achter hun favoriete programma's en sterren (“De
Varoo, wat is dat?”), verlaagt de politiek de
drempel voor het minimum ledental dat gehaald moet worden
om te mogen blijven meedoen. Al in 1990 schreven Arnbak,
Van Cuilenburg en ondergetekende in het al genoemde VOC
rapport “dat het ontzuilingproces onder in de zuilen
sneller verloopt dan aan de top. Beslissers en
leidinggevenden houden langer vast aan de vertrouwde
kaders dan hun achterban en voorzover die achterban blijft
volgen is dat het oudere deel.” [22]
Die logica is kennelijk nog steeds werkzaam. Daarbij komt
dat het juridische instrument om de fictie van het bestaan
van een achterban in stand te houden, het programmablad,
stevig is. Een tweemaal door de pers ingezette kruistocht
tegen het programmabladenstelsel strandde in de juridisch
ijzersterke constructie van artikel (thans) 71 w Mediawet:
de door een bewijslastomkering versterkte bescherming van
het programmageschrift met de door de dwanglicentie
geschapen monopoliepositie (artikel 58 Mediawet) om een
algemeen programmablad uit te geven, valt niet om ver te
kegelen. In 1983 probeerde het Nieuwsblad van het Noorden
via een parallelimport vanuit België tevergeefs volledige
programmagegevens te publiceren; in 2002 lukte dat De
Telegraaf uiteindelijk ook niet via een klacht over
misbruik van machtspositie van de NOS die weigerde
programmagegevens ter beschikking te stellen. [23]
Na jaren talmen wil de politiek daar nu een einde aan
maken door de wet op dit punt aan te passen. [24]
Het
thuisnetten model kan dus gezien worden als een
geleidelijk leeglopend of wellicht reeds geheel
leeggelopen representatiemodel dat blijft functioneren
omdat de bestuurders in de top in dat kader georganiseerd
blijven en omdat het formeel een stevige juridische
verankering heeft in het onaantastbare programmablad. De
overheid bleef echter niet stil zitten in het streven een
eenheid van Hilversum te maken. Boven op het thuisnetten
model werd daarom een ander, daarmee in beginsel
onverenigbaar, model geplaatst, namelijk dat van de
zenderkleuring. Dit is een andere kleur dan het thuisnet:
het thuisnet is een ideologische kleur, maar de
zenderkleur is een kleur van de programmasoort. In het
zenderkleur model gaat het er om een zenderprofiel te
maken. Nederland 1 is voor de familie, Nederland 2 voor
sport en amusement, en Nederland 3 voor cultuur en zware
informatie. Beide modellen vallen moeilijk met elkaar te
combineren, omdat een omroepvereniging die minder op
ideologie dan op programma's kleurt uiteindelijk geen
thuis heeft, zoals het geval van de AVRO leert. Er is nog
een andere reden waarom het niet werkt. Weliswaar berust
de concessie (net zoals vroeger bij de NTS) bij de NOS;
weliswaar kent het programmanetten model een kleine
niet-politieke Raad van Bestuur van de NOS die zendercoördinatoren
aanstuurt - maar de Raad van Bestuur van de NOS staat
onder toezicht van een Raad van Toezicht waarin de
omroepverenigingen de meerderheid hebben (de artikelen
18-18b van de Mediawet). Deze weeffout stamt nog uit de
Mediawet van 1988, die een bestuur van de NOS kende waarin
ook de omroepverenigingen het voor het zeggen hadden. De
wetgever heeft dus aan de top een spannende boksarena
ingericht. Het is die arena die het bekleden van het
voorzitterschap van de Raad van Bestuur van de NOS tot
zo'n unieke levenservaring maakt.
Samenvattend
kan men constateren dat de Nederlandse publieke omroep er
ten opzichte van de buitenlandse publieke omroep een
legitimatieprobleem bij heeft, namelijk dat van de
organisatie en de representatie van de organisatie zelf.
Wij vinden dat fraai geïllustreerd in de bevindingen van
de Commissie Rinnooy Kan: “De bestuurlijke agenda's
worden nu te veel en te vaak in beslag genomen door
incidenten, veroorzaakt door de trekkracht tussen centraal
en decentraal in de huidige organisatieopbouw,” is een
van de talloze citaten die over dit onderwerp uit het
rapport zijn te putten. Interessanter is de constatering
van de Commissie dat de individuele omroeporganisaties in
de afgelopen periode goed hebben gepresteerd, maar dat de
som minder is dan de delen. Met andere woorden: de
doelstelling die artikel 13c van de Mediawet formuleert,
wordt door de publieke omroep niet gehaald. Het is
alsof een koper op een autotentoonstelling naar alle
onderdelen van een prachtig nieuw model kijkt en zijn
bewondering uit voor al die nieuwe snufjes. “Ja, hij is
erg mooi”, zegt de verkoper, “maar hij heeft een
nadeel. Hij is heel moeilijk aan de gang te krijgen.”
Conclusie
ten aanzien van de tweede legitimatievraag
De
tweede legitimatievraag hangt samen met de eerste. Waar de
representatie via de achterban wegvalt wordt deze gezocht
in een zo groot mogelijk publieksbereik, een tendens die
wij ook zagen optreden bij de uitvoering van de publieke
taak waarbij steeds meer een knieval wordt gemaakt naar
het publiek. Het wegvallen van de representatieve
legitimatie heeft te maken met een algemene trend in de
samenleving. De mensen organiseren zich steeds minder in
een levensbeschouwelijke organisatie, maar steeds meer
rond thema's en onderwerpen. Dat doet zich ook voor in de
politiek waar politieke partijen hun vaste aanhang
verliezen, maar in de verkiezingen rond onderwerpen een
steeds grotere groep zwevende kiezers proberen te
bereiken.
Het
gevecht in Hilversum zal de komende tijd gaan tussen de
invoering van een concernmodel waarin de Raad van Bestuur
wordt losgemaakt van de invloed van de omroepverenigingen
en het thuisnetmodel waarin de omroepverenigingen voor
zich zullen opeisen dat zij gezamenlijk de publieke dienst
vertegenwoordigen. Als de omroepverenigingen de invloed op
de Raad van Bestuur verliezen, zullen zij inzetten op
invloed op de netbesturen van 'hun' netten. De
legitimatievraag is daarmee evenwel niet beantwoord. In
elke vorm van reorganisatie zal die vraag dus eerst en
vooral moeten worden opgelost.
De
derde legitimatievraag: wat is de toekomstige functie van
'omroep'?
De
gehele mediawetgeving is gebaseerd op een waterscheiding
tussen diensten die eenzijdig aan een algemeen publiek
openbaar gemaakt worden en interactieve
informatiediensten. De eerste dienst wordt aangemerkt als
een omroepdienst, de tweede als een dienst in de
informatiemaatschappij. Dit ligt op nationaal niveau vast
in de definitie van het begrip programma in artikel 1f van
de Mediawet en op Europees niveau in de omschrijving van
het begrip 'omroep' in artikel 1 onder a van de richtlijn
Televisie zonder Grenzen. Ruwweg betekent dit dat
bijvoorbeeld het internet niet als omroep wordt
aangemerkt, omdat de gebruiker op een door hem gekozen
tijdstip een door hem gewenst informatiepakket naar zich
toehaalt. Bij omroep schakelt hij slechts in op een op dat
moment ter beschikking gesteld informatiepakket. Dit
onderscheid wordt steeds moeilijker te hanteren, omdat
zich allerlei mengvormen tussen omroep en interactieve
diensten voordoen, niet alleen op het internet. Op 18
februari 2004 stelde de Afdeling Bestuursrechtspraak van
de Raad van State enige prejudiciële vragen aan het Hof
van Justitie over de reikwijdte van de richtlijn Televisie
zonder Grenzen. [25]
Het ging om de dienst 'video on near demand', waarbij de
kijker op een door hem gekozen moment een programma (een
film) via een eigen kanaal activeert, welke film ongeveer
op dat tijdstip (maar niet precies op het tijdstip van de
aanvrage) aan hem ter beschikking wordt gesteld. De ABRRvS
wilde onder meer van het Hof weten of dit kon worden
aangemerkt als 'omroep' in de zin van de richtlijn. Meer
in het bijzonder wilde de ABRRvS weten of bij dit soort
diensten op individuele aanvrage de ratio van de richtlijn
zich met toepassing daarvan verdroeg. De gestelde vragen
illustreren de geleidelijke omwenteling die er plaats
vindt van een algemeen gesteld informatie aanbod naar een
informatie aanbod op individuele aanvrage. Deze zogenaamde
conditional access diensten waarvoor in de nabije toekomst
steeds vaker op individuele basis (per abonnement of per
gebruikshandeling) zal worden afgerekend worden bepalend
voor het elektronische informatie aanbod. De aard van het
kanaal (ether, kabel of adsl) speelt daarbij nauwelijks
nog een rol.
De
WRR onderkent deze trend door de functies van de
informatievoorziening (de hiervoor genoemde drie clusters)
los te maken van het specifieke medium en de specifieke
aanbods- en afnamevorm. Toch ligt hier een groot probleem,
zoals hierna bij de bespreking van de aanbevelingen zal
blijken, omdat met het loslaten van het begrip 'omroep' de
legitimatie van een vergaande overheidsinterventie met
publiek geld en publiekrechtelijke wettelijke regels en
publiekrechtelijk toezicht op losse schroeven wordt gezet.
Want als er geen 'omroep' meer is, wat is dan nog een
'omroeporganisatie' en wat is de legitimatie om aan
omroeporganisaties een separate positie toe te kennen,
geprivilegeerd in termen van beschikbaar gesteld
overheidsgeld, achtergesteld in termen van regulering en
toezicht? Telecommunicatie ondernemingen gaan via het
internet sportprogramma's aanbieden, printmedia maken in
toenemende mate gebruik van elektronische media als
integrerend onderdeel van hun dienst of product. Kortom:
met het loslaten van het omroepbegrip gaat de hele zaak
schuiven. De EG Commissaris voor de omroep heeft op 18
januari 2004 een verklaring afgelegd dat zij als
eindresultaat voor het lopende herzieningsproces voor de
Televisie Richtlijn zonder Grenzen een geheel technologie
neutrale regeling voor zich ziet. Hoe dit past in de
bestaande regeling en wat de relatie is tot de E Commerce
richtlijn is vooralsnog onduidelijk. Misschien denkt de
Commissaris wel dat we van alle media 'omroep' moeten
maken, maar dat is nu juist niet de bedoeling. En dan is
er natuurlijk het levensgrote probleem van de publieke
financiering van dit 'media neutrale' gebouw. [26]
Slot:
De aanbevelingen van de Commissie Rinnooy Kan en de WRR
De
drie legitimatievragen
Een
toekomstig omroepbeleid zal op de hier geschetste drie
legitimatievragen een antwoord moeten geven. De Commissie
RK houdt zich voornamelijk met de eerste bezig, en doet
organisatorische aanbevelingen die de tweede vraag raken.
De WRR concentreert zich vooral op de laatste vraag, maar
raakt wel aan de twee eerste door enige aanbevelingen te
doen over, wat hij noemt 'de casus publieke omroep'. Dat
had de staatssecretaris van OC & W ook gevraagd.
Commissie
Rinnooy Kan
De
Commissie beperkt zich tot het doorlichten van het
functioneren van de publieke omroep. Als
visitatiecommissie was dat ook haar taak. De Commissie is
van oordeel dat de publieke omroeporganisaties op
individuele basis aan haar wettelijke taak heeft voldaan,
maar als geheel onderpresteert, omdat zij ondoelmatig is
georganiseerd.
De
organisatie van de publieke omroep wordt gedicteerd door
de markt, zowel vanuit de staatssteunregels als de
bedrijfseconomie. Vanuit de staatssteun, omdat aangetoond
moet worden dat het publieke geld efficiënt wordt besteed
aan de nauwkeurig omschreven publiek taak. Dat is bij de
huidige organisatiestructuur met de daarbij behorende
boekhouding, zoals de Commissie vaststelt, kennelijk niet
mogelijk. Het wachten is op wat de Europese Commissie
daarvan vindt. Vanuit de bedrijfseconomie, omdat bij de
concernstructuur van de publieke omroep ook de
besluitvorming hoort van een concern, die ontbreekt. De
Commissie Rinnooy Kan doet op dit punt harde
aanbevelingen.
Het
thuisnetten model (toewijzing van netten aan gemachtigden
op basis van ideologische kleur) is een
maatschappelijk-politiek atavisme en onverenigbaar met een
netprofiel model. De Commissie veroordeelt het eerste
model dan ook terecht, maar stelt ook: “Bovendien vreest
de commissie dat de noodzakelijke coördinatie en
inspanningen op centraal niveau door de Raad van Bestuur
welhaast onmogelijk zal blijken, wanneer de thans erkende
omroepinstellingen zich op het niveau van het netbestuur
zwaar zullen nestelen.”
In
de aanbevelingen wordt er van uitgegaan dat de huidige
omroepverenigingen een maatschappelijke stroming
vertegenwoordigen, al voegt de Commissie er aan toe dat er
nader onderzoek nodig is naar de methode om die
representativiteit vast te stellen. Op basis van die
veronderstelling zouden de omroepverenigingen een recht
moeten krijgen om identiteitsprogramma's te maken. Ten
aanzien van de overige programma's zou er een open tender
procedure moeten komen in concurrentie met vrije
concurrenten. In dit onderdeel van het advies blijft de
commissie mijns inziens steken in drie onderling niet te
verenigen gezichtspunten:
-
Verwerping
van het thuisnetmodel betekent mijns inziens dat het
netbestuur de programmeur wordt van het net en dus ook
de identiteit van het net bepaalt; in dat geval zou de
identiteit van de nieuws en opinierubrieken moeten
worden gewaarborgd door een redactioneel statuut of
een vergelijkbaar juridisch instrument en niet door
omroepverenigingen. Besteedt men nieuws en
opinierubrieken uit dan is niet in te zien waarom niet
ook andere mediaorganisaties (zoals de printmedia)
kandidaten zouden kunnen zijn.
-
De
keuze voor identiteitsprogramma's die herleidbaar zijn
tot maatschappelijke stromingen wijst niet automatisch
de omroepverenigingen aan, aangezien de oude
representativiteit niet meer werkt; kleine
zendgemachtigden (39f Mediawet) profileren vaak beter
op een stroming. Toegegeven moet worden dat de
Commissie dit constateert met de vaststelling dat 39f
Mw organisaties eigenlijk een sterkere stem in het
bestel zouden verdienen.
-
De
keuze voor een open tender systeem waarin de
omroepverenigingen mogen meedoen in vrije concurrentie
met producenten laat in het midden wat
omroepverenigingen nu eigenlijk zijn en waarom zij
aanspraak zouden kunnen maken op overheidssubsidie
boven andere organisaties; de Commissie camoufleert
dat door te stellen dat de omroepverenigingen “zich
in dit concurrentieveld verder ontwikkelen als
invloedrijke maatschappelijke mediaorganisaties”, en
“met deze keuze wil de visitatiecommissie tevens
bevorderen dat er extra ruimte ontstaat voor de
ambities van verschillende Nederlandse publieke
omroepen om zich tot dynamische, maatschappelijke
mediaorganisaties te ontwikkelen.” De groep
instellingen en ondernemingen die de ambitie heeft om
zich aldus te kwalificeren is immers veel groter dan
de omroepverenigingen.
De
Commissie geeft al met al alleen antwoord op de eerste
legitimatievraag, maar blijft worstelen met de tweede
vraag.
Het
WRR rapport
Het
WRR rapport bevat een duidelijke analyse dat mediabeleid
moet worden losgemaakt, maar moet gekoppeld aan de door
hem omschreven kernfuncties (zie hiervoor onder 2.1). Het
is een analyse die ik grotendeel kan onderschrijven, al
kan ik de aanbevelingen in hoofdstuk 5 niet alle in deze
vorm volgen. Ik concentreer mij hier op de 'casus publieke
omroep' waar de Raad in hoofdstuk 6 op ingaat.
Het
WRR rapport bouwt voort op de Commissie RK, hetgeen niet
verwonderlijk is daar de voorzitter van de werkgroep
binnen de Raad, van de Donk, ook secretaris was van de
Commissie RK. Het WRR rapport gaat echter verder door een
mediabeleid boven de omroep uit te tillen en te koppelen
aan drie clusters van functies die voor de overheid
aanleiding zouden kunnen vormen om in de markt van
informatievoorzieningen te interveniëren. De Raad zegt
het aldus: “Daarmee wordt afscheid genomen van de
dominante wijze van conceptualisering in het huidige
beleid, dat vooral berust op het primair historische en
technologische onderscheid in wijzen van distributie:
typen media, typen distributiekanalen en
infrastructuren.” De WRR wil zich dus voornamelijk
bezighouden met de derde legitimatievraag. In de paragraaf
over de casus publieke omroep schetst de Raad vier
modaliteiten voor de organisatie van de publieke omroep,
in alle gevallen niet aan een specifiek medium gebonden:
-
Een
model waarin er minimale regels zijn voor aanbieders
van mediadiensten. Op termijn is dit een marktmodel
met geringe overheidsinterventie. De Raad wijst deze
variant af omdat er teveel onzekerheid is over
toekomstige ontwikkelingen, “die een zekere
behoedzaamheid vraagt bij het ontmantelen van huidige
voorzieningen (in casu de publiek omroep).”
-
Een
model waarin de publieke omroep producent is van
nieuws en een productiefonds wordt voor cultuur en
specifieke informatie. De Raad ziet iets in dit model,
maar vreest dat het productiefonds een te dominante
overheidsdienst wordt.
-
Een
BBC charter. De Raad vreest gebrek aan flexibiliteit
omdat de meeste programmamakers in dit model in dienst
komen van deze centrale organisatie.
-
Een
gemengd en open bestel. Dit model lijkt sterk op
hetgeen de Commissie RK had voorgesteld, dus een
combinatie van toegelaten organisaties met open
tenderprocedures. De tenderprocedures zouden dan
vooral betrekking moeten hebben op het cultuur en het
amusementscluster. Het eerste cluster (nieuws en
opinie) wordt gesplitst in nieuws te verzorgen door de
centrale organisatie, en opinie te verzorgen door de
toegelaten organisaties. De Raad heeft een voorkeur
voor dit model. Het verschil met RK is dat de
omroepverenigingen (toegelaten organisaties) meer in
de richting van de 39f Mw organisaties opschuiven, al
zegt de Raad dat niet met zoveel woorden.
Mijn
bezwaren tegen het model 4 vallen goeddeels samen met die
tegen het voorstel van de Commissie RK, al is dit model
duidelijker. De verschillende legitimatievragen worden
duidelijker geadresseerd, maar met de derde blijft er een
probleem. Mijns inziens verwart de WRR bij de beschrijving
van de casus publieke omroep de functionele analyse teveel
met de oude omroep. Ik zal dit nu verder uitwerken in de
slotparagraaf van dit stuk.
Evaluatie:
een helder model
Ik
ben het eens met de WRR dat de eerste legitimatievraag
niet langer een vraag met betrekking tot omroep is, maar
een met betrekking tot alle media en de functies in een
informatievoorzieningsproces, zoals geanalyseerd door de
WRR. Ik ben het niet eens met de WRR en RK dat een
publieke omroep nieuwe stijl daarom in alle media met
publiek geld mag opereren. Dat loopt naar mijn mening
mededingingsrechtelijk vast, zoals alle geschillen tussen
de commerciële en publiek sector leren. Een overheid die
wil interveniëren met subsidie in de markt van
interactieve media zal dat dus moeten doen door openbare
aanbesteding van publieke taken en door af te wegen of
nieuwe elektronische interactieve media zich nog wel voor
publiekrechtelijke regulering lenen, en zo ja, in welke
vorm. In de beantwoording van de derde legitimatievraag
komt het begrip omroeporganisatie met bijzondere rechten
in mijn visie dus niet meer voor.
Om
praktisch-juridische redenen zou ik een publieke omroep
willen handhaven, maar dan gebonden aan een omroepdienst
in klassieke zin. Deze dienst heeft een verankering in de
publieke financiering en (Europeesrechtelijke) regulering.
[27]
Bovendien mag er van uit worden gegaan dat de klassieke
omroep altijd wel een belangrijke functie in het
informatievoorzieningsproces zal blijven vervullen.
Handhaving van de publieke omroep betekent in het kader
van de eerste legitimatie vraag een heldere wettelijke
omschrijving van de publieke taak zonder allerlei
onduidelijke neventaken, zeker als deze zich op nieuwe
media richten. Voorts zal de financiering met publiek geld
herleidbaar moeten zijn tot deze taak en boekhoudkundig
transparant moeten zijn. Dat behoeft niet te betekenen dat
de publieke omroep niet in nieuwe media zou mogen
participeren, maar het betekent dat zij daarvoor niet uit
de omroeppot kan putten en op gelijke voet zonder
kruissubsidie moet concurreren met andere marktpartijen.
In
het kader van de tweede legitimatievraag zal een
reorganisatie van de publieke omroep moeten plaatsvinden
in de lijn zoals aangegeven door de Commissie RK. De
tweede legitimatie zal moeten worden gevonden in een
nieuwe publiekrechtelijke organisatie waarvan de benoeming
democratisch wordt gecontroleerd en de taakverrichting
democratisch wordt geëvalueerd. Of dit een Duits of een
Brits model wordt doet daarbij niet zoveel terzake.
Evenmin of het om twee of drie televisienetten gaat en of
reclame mede een bron van inkomsten kan zijn. Deze
organisatie werkt op basis van en charter en besteed veel
programmaproducties in open aanbesteding uit. Daarbij kan
de overheid publiekrechtelijke verplichtingen opleggen bij
de aanbesteding pluriformiteitsregels in acht te nemen,
omdat door de tenderprocedures openheid wordt
gegarandeerd. Er valt ook te denken aan
sublicentiehouders, mits de licentieverlening maar
objectief en transparant plaatsvindt en de publieke
geldstromen helder worden verantwoord. Of er bij deze
aanpak een makkelijke splitsing valt te maken tussen de
verschillende functies betwijfel ik om praktische redenen.
In wezen gaat de subsidie van de publieke omroep met deze
periodieke aanbesteding aan daartoe gekwalificeerde
organisaties lijken op die welke in het kader van het
vierjarige kunstenplan bij de podia- en
tentoonstellingskunsten gebruikelijk is. Naast dit
tendersysteem is er plaats voor een publiek gefinancierd
open kanaal voor minderheden. De huidige regeling van
artikel 39f Mw verdient nadere overdenking. Wij hebben een
groot probleem met de Islam in Nederland, maar we zijn er
met ons veel geroemde open bestel in de afgelopen jaren
niet in geslaagd een behoorlijke representatie van deze
stromingen in de omroep te organiseren.
Er
vinden dus twee majeure ontvlechtingen plaats. In het
kader van de tweede legitimatie gaan de omroepverenigingen
en de publieke omroeporganisatie nieuwe stijl uit elkaar.
In het kader van de derde legitimatie gaat alles wat niet
omroep in klassieke zin is naar de markt en het
maatschappelijk middenveld met gelijke rechten. Het
mediabeleid wordt daarmee naar een hoger functioneel
niveau getild, zoals de WRR dat wil. Daarbij spelen vragen
van reallocatie van publiek geld en de vraag of er
specifieke regulering nodig is. Op dit niveau wordt niet
mediaspecifiek gedacht. Het gaat om vragen van toegang tot
voorwaardelijk toegang platforms, zoekmachines,
beschikbaarstelling van belangrijke informatie,
integriteit van informatie enzovoort. De twee eerste
legitimatievragen worden hier op nieuw gesteld en
doordacht.
Wat
gebeurt er na deze twee ontvlechtingen met de huidige
publieke omroep? Programmamakers en beslissers in de
bestaande organisaties verspreiden zich over de nieuwe
publieke omroeporganisatie en commerciële organisaties.
Dit is immers een concurrerende markt. Dat zullen we wel
merken als een deel van de Studio Sport gezichten straks
weer bij het voetbal op de John de Mol buis verschijnen.
Omroepverenigingen zijn vrij om multimediaorganisaties te
worden die in samenwerking met marktpartijen (zij zijn
immers niet meer publiekrechtelijk gereguleerd) gaan
tenderen op interessante pakketten van het aanbod van de
publiek omroep of zelf multimedia producten gaan
ontwikkelen. Ze kunnen ook ideologische organisaties
worden die de boodschap in alle media proberen onder te
brengen: bij de publieke omroep, op een commerciële
zender of op het internet. Het zijn verenigingen. Niets
verhindert ze dus om daarvoor leden te winnen. In feite
gaat het hier om een reorganisatie van een specifieke tak
van het maatschappelijk middenveld.
Het
schema in hoofdlijnen is theoretisch simpel, maar kent
grote praktische (overgangs) problemen in de uitwerking.
Nu kan het spel om de macht en de knikkers beginnen. Dat
kan nog jaren duren, zeker als parlementariërs een
oud-vaderlandse omroeppolka gaan dansen, die ze op
onverwachte momenten weer in de benen kan schieten.
Noten
[1]
Hoogleraar Informatierecht aan de Universiteit van
Amsterdam; Advocaat bij Brinkhof; elementen uit het
onderhavige artikel zijn ook verwerkt in mijn artikel
'Publieke omroep tussen overheid en markt', in: N.S.J.
Koeman, A. ten Veen & J.R. van Angeren (red.) Overheid
en markt , Deventer: Kluwer 2004, 159-177. Ik dank
Lodewijk Asscher voor zijn opmerkingen bij dit artikel.
[2]
H.W. van Doorn deed deze uitspraak op dit symposium als
voorzitter van de KRO. Later zou hij Minister worden van
het Ministerie van wat toen heette Cultuur, Recreatie
& Maatschappelijk Werk (CRM) dat toen over de omroep
ging (thans OC&W). In die hoedanigheid zou hij, zonder
succes, proberen Veronica buiten het bestel te houden. Hij
verwees in deze interventie naar de voorlopers van de NOS,
de toenmalige Nederlandse Radio Unie (NRU) en de
Nederlandse Televisie Stichting (NTS), maar ik heb er de
NOS van gemaakt, omdat niet iedere lezer die afkortingen
nog iets zal zeggen. Zie 'De Omroep van Morgen', in: Communicatie
september 1967, 7/8, p. 52.
[3]
Jürgen Habermas Strukturwandel der Öffentlichkeit
; voor de verbinding tussen deze ideeën en het concept
van de publieke omroep, zie Frank Webster Theories of
the Information Society , Londen/New York: Routledge
1995, hoofdstuk 6.
[4]
Eric Barendt Broadcasting Law, A Comparitive Study,
Oxford: Clarendon Press 1993, p. 52.
[5]
J.C. Arnbak, J.J. van Cuilenburg & E.J. Dommering,
Amsterdam: Otto Cramwinckel 1990, 80-81.
[6]
Zie daarover E.J. Dommering “Het verplichte vrije
omroepbestel”, in: NJB 1982, Afl. 6, p. 149-161,
i.h.b. p. 156-157.
[7]
Raymond Kuhn The Media in France, Londen/New York:
Routledge 1995, hoofdstukken 6 en 7.
[8]
Aanbevelingen voor een toekomstige omroepstructuur
, februari 1981.
[9]
RK, p. 52.
[10]
HvJEG 26 april 1988, SEW 1989, p. 287 m.nt. M. van
Empel; HvJEG 25 juli 1991, AA 1992-1, 45-52 m.nt.
K. J.M. Mortelmans.
[11]
R. Chavannes 'Neventaakfinanciering, staatssteun en de
toekomst van de publieke omroep: back to basics ',
in: Mediaforum 2004-10, 302-308; zie voorts Vzr. 14
oktober 2004, Mediaforum 2005-1, nr. 2.
[12]
Zie voor een meer uitvoerig overzicht de hoofdstukken 9-11
in E.J. Dommering e.a. Informatierecht , Amsterdam:
Otto Cramwinckel 2000.
[13]
Nota n.a.v. het Eindverslag, Kamerstukken II ,
1986-1987, 19136, nr. 7, p. 42.
[14]
Zie N.A.N.M. van Eijk Omroepvrijheid &
Overheidsbemoeienis , Amsterdam: Otto Cramwinckel
1992, p. 46 e.v.
[15]
De Televisiebeschikking van 29 september 1951, Stcrt.
1951, nr. 227.
[16]
Rapport van de Commissie Radio- en Televisiewetgeving, Den
Haag: Staatsdrukkerij- en Uitgeversbedrijf 1963.
[17]
E.J. Dommering “Het verplichte vrije omroepbestel”,
in: NJB 1982, Afl. 6, p. 149-161, i.h.b. p. 156-157
brengt de ontwikkeling tussen 1961 en 1976 gedetailleerd
in kaart.
[18]
Wet van 1 maart 1967, Stbl. 1967, 176.
[19]
J.J. van Cuilenburg & D. McQuail, Media en
pluriformiteit, Een beoordeling van de stand van zaken
, Den Haag; Staatsuitgeverij 1982 (Rapport M 8,
achtergrondstudie voor de WRR studie Samenhangend
Mediabeleid ), p. 170.
[20]
En voor de nieuwe concessieperiode in 2005 hebben zich
twee nieuwe organisaties met een positief advies van het
Commissariaat gemeld: De Nieuwe Omroep en de
Ouderenomroep; dat maakt dus tien.
[21]
Volkskrant 24 januari 2004, Mediabijlage, p. 5M.
[22]
J.C. Arnbak, J.J. van Cuilenburg & E.J. Dommering Verbinding
en Ontvlechting in de Communicatie , Amsterdam: Otto
Cramwinckel 1990, p. 19.
[23]
Hof Leeuwarden 19 januari 1983, AMR 1983, p. 33
(Nieuwsblad van het Noorden/NOS); CBb 15 juli 2004
(NOS/Nma), LJN- nr. AQ 1727, Mediaforum 2004-10,
m.nt. R. Mahler, hoger beroep van Rb Rotterdam 11 december
2002, Mediaforum 2003-2, nr. 12 m.nt. R. Mahler.
[24]
Voorstel van wet van de leden Örgü en Bakker tot
wijziging van de Mediawet (regeling verstrekking
programmagegevens), Kamerstukken II 2003-2004,
29680, nr. 2.
[25]
ABRRvS 18 februari 2004, zaak nr. 20025951/1 inzake
Capelle/CvdM. De hoorzitting van het Hof vond in januari
plaats.
[26]
Viviane Reding zei op 18 januari 2005: “The development
of digital technologies, the growth of broadband and the
resultant proliferation of interactive media are leading
not only to a profound change in the economics of the
audiovisual sector, but also to new methods of creation
involving new types of content services and content
presentation, and hence new creators. These developments
will supplement, rather than replace, the traditional
media landscape, so that the future media landscape will
demonstrate greater variety.
This is the setting for the revision of the Television
without Frontiers Directive. Already in 2003, a
wide-ranging public consultation took place. It showed
that the Directive has provided a flexible and adequate
framework for regulation by Member States. Overall, it has
made a positive contribution to enabling free movement of
broadcasting services within the EU on the basis of the
country of origin principle .
After defining some of the areas where further
investigation is necessary, we invited experts to discuss
these issues with us in focus groups. Before the end of
this year, I will present a new Directive based on clearly
defined policy objectives. This Directive should be both
technologically neutral vis- ୶ is all modes
of delivery of audiovisual content and proportionate. It
should create a level playing field that will give legal
certainty in a dynamic market. I am encouraging all
relevant players to submit concrete proposals for this new
Directive and to participate actively in the shaping of a
new, modern regulatory framework for audiovisual
content.”
[27]
Zie echter noot 26.
|
