|
Samenvatting
hoofdstuk 6
In dit
hoofdstuk worden de legitimaties van de overheid om met financiële en
reguleringsinstrumenten in te grijpen in de markt van elektronische openbare
media onderzocht. Van oudsher was dat de omroep in het bijzonder de door
de overheid gefinancierde “publieke omroep”. De omwenteling die zich in de
technologie heeft voltrokken (met name door het Internet) heeft tot fundamentele
andere aanbod- en gebruiksvormen van informatie in elektronische presentatievorm
geleid. De vraag is of de overheid elektronisch informatie aanbod nog wel
op dezelfde wijze kan financieren en reguleren. Volgens de schrijver is dat
niet het geval. Het is echter niet eenvoudig om de beleidssporen die in de
afgelopen eeuw in het Nederlandse en Europese mediabeleid zijn getrokken
fundamenteel te wijzigen.
6.1 Inleiding
De wereld
waarin wij een duidelijke scheiding kende voor individuele communicatie (in
de altijd beschikbare telefoon en de brief), papieren massacommunicatie (de
krant) en elektronische massacommunicatie (de omroep) is voorbij. Wij kunnen
dat het best waarnemen bij het communicatiegedrag van jongeren. Ze nemen
informatie niet meer tot zich op de vaste tijden dat krant en omroep het
aanbieden. Misschien pakken ze een Metrootje of een Spits gratis mee als
ze tot de ochtendreizigers behoren. Thuis op het bureau of op kantoor stroomt
uit de PC radio binnen. Tussen het werken door kunnen ze het laatste nieuws
van een favoriete website oppikken; ondertussen kan ook via een van de elektronisch
beschikbare kanalen op de mobiele telefoon, lap top of PC een bericht worden
verstuurd en ontvangen of via een koptelefoon met iemand ergens op de wereld
via Internet worden getelefoneerd. 's Avonds gaat de televisie aan, een zapmachine
met steeds meer programma's. Er staan bovendien meer toestellen in een huishouden,
zodat er binnen een woning uiteenlopende zap patronen zijn. Bij de hoger
opgeleiden en ouderen is er inmiddels ook een klepperend geluid bij de brievenbus
waargenomen, omdat daar een, meestal allochtone, bezorger een krant naar
binnen heeft gewurmd. Bovendien is het niet ondenkbaar dat er in de avonduren
een aanzienlijke tijd is opgegaan met eigen informatieproductie: iedereen
kan een eigen website en web log starten om informatie over welk onderwerp
dan ook openbaar te maken.
Achter
dit patroon gaan sterk verschillende organisatievormen schuil. Bij papieren media is een grote loonintensieve
staf specialisten dagelijks bezig de kwaliteit en samenstelling van het eindproduct
te controleren. Interventie van de overheid wordt geweerd met een beroep
op de vrijheid van drukpers. Aangezien de pers door het abonnementensysteem
een mooie cash flow heeft, is zij voor beleggers aantrekkelijk. In de markteconomie,
waar ze uit is voortgekomen, is ze ideologisch ontworteld geraakt. Het oorspronkelijke
emancipatiekapitaal dat de liberale, confessionele en socialistische pers
stichtte heeft plaats gemaakt voor investeringskapitaal van meer of minder
durfachtige beleggers. Niet alleen is krantenuitgever PCM in handen van een
Britse investeringsmaatschappij, ook Wegener, uitgever van veel regionale
kranten, mag zich in de belangstelling van Britse beleggers verheugen.
Op het oude televisiescherm en via
de oude radio-ontvanger komt 'omroep' de woonruimte binnen. Het aanbod van
de landelijke publieke omroep is zwaar gesubsidieerd door de nationale overheid.
De organisatie berust in Nederland op een ideologisch model (de zuilen) dat
niet meer bestaat in de samenleving. De commerciële omroep maakt over
het algemeen deel uit van nationaal of internationaal geconcentreerde ondernemingen.
Een steeds groter deel van het publiek dat nog wel van de omroep gebruik
maakt, keert zich af van de publieke zenders en richt zich tot de commerciële
omroep.
Het Internet en daarmee gerelateerd
aanbod vertoont geen van deze kenmerken. Het verzorgt de informatiebehoefte
van een steeds grotere groep in de samenleving, kent geen van de waarborgen
van de pers of de omroep, ontvangt geen overheidsgeld en is niet gereguleerd.
De organisatiestructuur is voor de gebruiker laagdrempelig maar volkomen
ondoorzichtig: Internet is immers geen media organisatie, maar een verzameling
dienstverleners van diverse pluimage. De kwaliteit van het informatie aanbod
(in termen van betrouwbaarheid en selectie) is niet controleerbaar.
De consumptie van media waar de overheid
zich niet mee bemoeit neemt toe en de belangstelling voor informatieaanbod
dat door de overheid wordt gereguleerd en gefinancierd neemt af. Het gat
daartussen wordt steeds groter.
Van oudsher kunnen we vanuit de economische
theorie over regulering twee groepen van motieven onderscheiden waarom de
overheid zich met omroep heeft beziggehouden, de eerste groep is economisch
van aard en ziet op marktfalen, de tweede paternalistisch van aard en ziet
op overheidsbeleid dat de overheid voert om cultuurpolitieke redenen. In
het navolgende wil ik laten zien dat de geschetste omwenteling in het aanbod
en gebruik van informatie in een elektronische presentatievorm de overheid
er toe dwingt haar aanpak bij interventie fundamenteel te herzien. Eerst
zal ik laten zien wat de traditionele aanpak was, daarna zal ik op de nieuwe
situatie ingaan.
6.2. Omroep
Economische
motieven om omroep te reguleren
6.2.1 Het probleem van
de free rider
In het
begin van de ontwikkeling van de omroep worstelde men met de vraag hoe de
niet uitsluitbaarheid van de consumptie van elektronische informatie tot
een bevredigend systeem van financiering van omroep zou kunnen komen.[2] In het prille begin van de omroep probeerde
men een soort theater model te construeren. H et Amerikaanse
tijdschrift Radio Broadcasting
organiseerde in 1924 een prijsvraag over de toen nog volkomen nieuwe vraag
hoe de omroep moest worden betaald. De prijswinnaar schetste met grote voorzienigheid
een plan om een omroepbijdrage, gekoppeld aan het bezit van het radiotoestel
in te voeren, zoals dat later in Europa zou plaatsvinden. Hij trok de analogie
met het theater waarvoor je een 'etherticket' kocht:
'The
amount paid by the radio owner should be compulsory- in other words it should
be the equivalent of a box office charge.(...) A fixed and definite amount
should be collected from each member of the audience before entering the
theater. And likewise the owner of a radio receiving set, with his power
to tap in on many sources of entertainment, should pay his share of the entertainment
received, commensurate with the range of his set and the amount it is used.'
De
inning van de betaling voor deze ethertickets zou door een federaal bureau
moeten geschieden. Hoe het gebruik zou moeten worden gemeten was onduidelijk.
De gedachte van een 'pay per use' die ook in het slot van het antwoord lag
opgesloten, was nog ver weg, de jaarlijkse heffing op het bezit van een ontvangapparaat
allerminst.
In Europa en in Nederland werd
voor een heffing gekozen, maar daarbij stond voorop de gedachte dat de bezitter
van het schaarse radio-apparaat voor een dienst betaalde, hoewel men toch
ook bevreesd was voor het free rider probleem. In de Nederlandse discussie
klinkt daarin de gedachte door dat de organisatie van de ether een (collectief
goed) overheidstaak is waarvoor een heffing moest worden betaald. Daar waren
de omroepverenigingen echter tegen omdat zij het gebruik van de ether zagen
als iets dat werd betaald door de leden, een clubgoed kortom. Die tegenstelling
die toen op het economische vlak werd uitgevochten tussen de Staat en de
verenigingen, leeft tot de dag van vandaag voort in de tegenstelling tussen
NPS en NOS en de verenigingen. Toen een groot deel
van het publiek naar de commerciële omroep ging kijken en luisteren
viel het dienstverleningsargument definitief weg, terwijl er ook van het
collectieve goed niets meer overbleef nadat de overheid via veiling exclusieve
rechten op het gebruik van frequenties had gevestigd. De overheid baseerde
zich bij het voorstel tot afschaffing van de omroepbijdrage (de heffing)
op het wegvallen van het dienstverleningsargument. De publieke omroep die
handhaving van de bijdrage wenste schoof daar als reactie een argument van
mediabeleid (dus een algemeen belang van niet-economische aard) onder, omdat
door de bestemmingsheffing de politieke onafhankelijkheid beter zou zijn
gewaarborgd.[3] Zo zien we de oorspronkelijk uit economische
overwegingen gemotiveerde interventie langzaam richting cultuurbeleid verschuiven:
de omroepbijdrage wordt een subsidie voor culturele doeleinden te voldoen
uit de algemene middelen.
Het probleem van de niet uitsluitbaarheid
was voor de massa media gaande weg geen probleem meer omdat media een deel
van hun inkomsten uit de reclamemarkt gingen halen: zij begonnen doelgroepen
te ruilen tegen inkomsten uit op die doelgroepen gerichte reclame. Dit is
wat men dual product markets
is gaan noemen.[4] Daardoor ontstonden gemengde systemen van financiering,
bij de kranten deels gebaseerd op individuele verkoop van - en abonnementen
op de informatiedrager, bij de commerciële omroep geheel op sponsoring
en reclame. Commerciële omroepen slagen er bovendien steeds beter in
een rechtstreekse geldstroom tussen gebruikers en het product tot stand te
brengen in de vorm van SMS berichten en bellen via betaalnummers van kijkers
en luisteraars in reactie op uitgezonden programma's.
De nieuwe ontwikkeling ligt in
wat men conditional access
systemen is gaan noemen. Dat zijn systemen die de gebruiker pas toegang
tot de informatie geven als de gebruiker eerst (elektronisch) een contract
met de aanbieder sluit. Afhankelijk van de techniek en de exploitatievorm
kan dit een pay per use
constructie of een abonnementsvorm zijn. Deze aanbodsvormen zijn ook niet
meer aan een bepaalde telecommunicatie infrastructuur gebonden. Wij denken
hier aan pay tv, near video on demand, video on demand via kabel en satelliet,
informatie aanbod via Internet en alle varianten daar tussen in.[5] Toch wordt veel informatie aanbod op Internet
'vrij' aangeboden, maar in feite geheel uit reclame gefinancierd. Zo wordt
een vrij toegankelijke, succesvolle zoekmachine als Google geheel gefinancierd
uit reclame.[6] Massamedia exploitatiemodellen dringen dus
geleidelijk het Internet binnen, naast de op individuele transactie basis
aangeboden informatie in een elektronische presentatievorm, die de gebruiker
zelf in een andere presentatievorm (bijvoorbeeld papier op het eigen printertje)
kan omzetten.
6.2.2.
Regulering van commerciële informatiestromen[7]
Een
belangrijk motief om te reguleren is de opheffing van de marktimperfectie
dat de gebruiker niet over de juiste informatie over de aangeboden goederen
of diensten beschikt. De regels om misleiding bij de consument te voorkomen
ten gevolge van reclameboodschappen of andere productinformatie zijn bekend
en zij vinden ook toepassing bij de omroep. Daarnaast kent de omroep een
publiekrechtelijke regulering (zowel Europees als nationaal: de regulering
op dit punt is in Europa gedeeltelijk geharmoniseerd in de Televisierichtlijn
zonder Grenzen[8]) die een gemengd economisch/niet-economisch
karakter heeft, die in de volgende groepen uiteen valt:
-
Scheiding van programma's en reclame, blijkende uit
de verplichting reclameboodschappen door optische en/of akoestische middelen
te scheiden van overige programma's.
-
Verbod op sluikreclame in andere programma's.
-
Gesponsorde programma's moeten redactioneel onafhankelijk
zijn van de sponsor; aan het begin en einde van de programma's moeten duidelijke
sponsornaamvermeldingen zijn opgenomen; gesponsorde programma's mogen niet
specifieke aanprijzingen voor producten en diensten van de sponsor bevatten.
-
Nieuwsprogramma's mogen niet worden gesponsord.
-
Beperking van de totale hoeveelheid
reclame per dag en per uur.
-
Verbod of beperking op reclame van bepaalde producten
of diensten (tabak, geneesmiddelen, alcohol).
Bezien
wij deze regels dan moeten wij constateren dat zij een gemengd economisch/niet
economisch karakter hebben. Het sluikreclame verbod is de duidelijkste regel
gericht om misleiding bij de consument te voorkomen. Bij de overige regels
is dat minder duidelijk. Je kunt zeggen dat de sponsor regels ook dat doel
dienen, maar je kunt ze ook zien als bewaking van een niet-economisch doel,
n.l. bescherming van de programmatische integriteit en redactionele onafhankelijkheid.
De kwantitatieve beperkingen dienen ook duidelijk dat laatste doel. Een interessante
vraag is waarom wij deze onderwerpen bij de geschreven pers aan zelfregulering
over laten. Klaarblijkelijk omdat we er daar wel op vertrouwen dat de markt
zelf de correcties zal produceren (wat zij in feite ook doet), maar wij dat
vertrouwen missen ten aanzien van de omroep waar de productiekosten voor
een programma heel hoog zijn. De druk om aanvullende geldbronnen voor die
productie te vinden is daar een permanent risico. De regels die beperkingen
opleggen aan het maken van bepaalde producten of diensten hebben een paternalistisch
karakter. Zij geven vorm aan een beleid ter bevordering van de volksgezondheid.
Wij kennen ze ook buiten de omroep, maar voor de omroep zijn zij aangescherpt
(voor het verbod op tabaksreclame is dat inmiddels niet meer zo, aangezien
dat verbod nu voor alle media geldt).
Het is goed om te signaleren dat
deze regels een voortrollend programma aangrijpen waarvan de dienstregeling
geheel door de aanbieder wordt bepaald.[9] Bij de discussies die nu in Europa gaande zijn
over de herziening van de richtlijn Televisie zonder Grenzen noemen we dat lineaire media. Met
deze regels kan vrij nauwkeurig worden voorgeschreven waar het commerciële
'wat' in een omroepprogramma moet komen, en waar het dient te ontbreken:
onderbreking van een lijn: lineair. Bij niet lineaire
media, waar de consument bepaalt wanneer hij van wat kennis neemt is dat
niet meer het geval. Er is geen voorspelbare lijn meer, maar een onvoorspelbare
reeks punten. Hoe moeten wij de doeleinden die aan deze regels ten grondslag
liggen in die media verwezenlijken? Toch maar weer zelf regulering door de
markt, zoals bij de pers? Wij weten het nog niet. Men kan dit de eerste reguleringscrisis
noemen.
6.2.3
Marktconcentraties
Een andere reden voor ingrijpen
is het ontstaan van te grote mediaconcentraties. Ik verwijs naar de bijdragen
elders in dit boek. Ik signaleer alleen dat er een overlap is met het volgende
deel: de overheid heeft vanuit overwegingen van mediabeleid, gestoeld op
niet economische overwegingen, het altijd nodig gevonden een
sectorspecifiek mededingingsbeleid te voeren.
Dat heeft geresulteerd in regels die in Nederland het ontstaan van samenwerkingsverbanden
tussen print media en omroepmedia in de commerciële sector consequent
hebben ontmoedigd.
Laten wij nu kijken naar wat in
de wandeling publieke omroep
is gaan heten. Niet economische
motieven om omroep te reguleren: publieke omroep
6.2.4
Waarom publiek omroep?
Publieke
omroep berust op de gedachte dat de (democratische) Staat een verantwoordelijkheid
draagt voor de kwaliteit van de informatie die openbaar toegankelijk moet
zijn voor de burgers op zijn grondgebied. Daarvoor moet hij publieke diensten
organiseren in de vorm van openbaar toegankelijk onderwijs en bibliotheken,
culturele instellingen, en ook omroep. Deze gedachte van een publieke dienstverlening
gaat terug op de ideeën van de Duitse socioloog/filosoof Habermas die
in de periode van de Verlichting een nieuw soort openbaarheid ziet ontstaan
die hij de “openbare rede” noemt; het is wat wij nu de publieke opinie en
het openbare debat noemen.[10] De traditie van een publiek omroep heeft vooral
een inbedding in het Engelse en het Duitse recht. In de eerste is het de Public Service die gestalte
heeft gekregen in de BBC (die in de Nederlandse discussie vaak ten voorbeeld
wordt gesteld) en in de tweede dat wat het BundesVerfassungsGericht heeft
gedefinieerd als de Grundversorgung
door ARD, ZDF en WDR. Barendt[11] noemt zes kenmerken van deze publieke dienst,
die wel ongeveer de inhoud van het begrip dekken: 1. Beschikbaarheid in het
gehele staatsterritoir, 2. Zorg voor nationale identiteit en cultuur, 3.
Onafhankelijkheid van de staat en van commerciële belangen, 4. Onpartijdige
programmering, 5. Een grote variëteit van programma's die alle behoeften
van het publiek dekt, 6. Financiering door een algemene of bijzondere heffing.
De splijtzwam zit in het vijfde en het zesde kenmerk. Men kan zich bij het
vijfde kenmerk nog voorstellen dat de publieke omroep in een monopolistische
situatie alle behoeften heeft te verzorgen, dus ook amusement en sport. De
publieke omroep moet voor het hele publiek dat haar (indirect via omroepbijdragen)
betaalt leuk blijven. Bij een situatie waarin commerciële aanbieders
naast de publieke omroep gaan opereren (zoals dat nu in hevige mate het geval
is) is dat minder vanzelfsprekend. Daardoor ontstaat een discussie of de
publieke omroep vooral het vehikel is voor het publieke debat van Habermas
met mogelijk nog enige culturele functies (ruwweg het eerste tot en met het
vierde kenmerk), of dat het breder moet zijn en nog steeds leuk moet blijven
voor het algemene publiek (1 t/m 5). In die discussie wordt het zesde kenmerk
als vanzelf ook twistpunt. Als de functie van de publieke omroep smal wordt
gedefinieerd, waarom moet dan de hardwerkende middenklasser daaraan mee blijven
betalen? Die zoekt s'avonds immers amusement bij de commerciële omroep
die hij indirect meefinanciert in de reclame die op de televisie wordt gemaakt
voor de spijkerbroek die hij draagt, het flesje bier dat hij drinkt en de
op een meubelboulevard aangeschafte bank waarop hij zit als hij televisie
kijkt. En dat leidt er dan meestal toe dat de politiek die over publieke
centen beslist een dubbelzinnige opdracht aan de publieke omroep geeft: U
bent er in deze tijd eigenlijk alleen om de kenmerken 1 tot en met 4, maar
omdat wij U blijven betalen (kenmerk 6) moet U ook leuk blijven (kenmerk
5).
Dit alles
heeft tot gevolg gehad dat de publieke omroep in West Europa sinds de jaren
zeventig van de vorige eeuw in een permanente legitimiteitscrisis verkeert,
waarbij de politiek het vooral over de band van de publieke financiering
speelt. Naar mate de commerciële omroep meer van het publieke debat
gaat overnemen, en de politici in de gaten hebben gekregen dat ze die middenklasser/kiezer
op de meubelboulevardbank even goed of zelfs beter via een commercieel kanaal
kunnen bereiken, is hun oorspronkelijke liefde voor de publieke omroep bovendien
zeer bekoeld.
6.2.5 De
publieke omroep en de markt
Is eenmaal
de legitimatie voor publieke omroep gegeven, dan intervenieert de overheid
in de markt van elektronische openbare communicatie door in die markt een
met overheidsgeld gefinancierde publieke dienst neer te zetten. De financiering
vindt in de meeste landen plaats door de oplegging van een speciale, aan
het bezit van het ontvangtoestel gebonden, heffing: de omroepbijdrage, of
zoals hij in het Engels heet, de License fee
. In Duitsland en het Verenigd Koninkrijk is de publieke financiering tot
voor kort het uitgangspunt gebleven. In Nederland kwam bij de komst van de
televisie in de jaren zestig de reclame als inkomstenbron voor de publieke
omroep in discussie.[12] De Omroepwet van 1969 introduceerde de reclame
en daarmee werd het conflict tussen de uitvoering van de publieke taak en
de concurrentie met de markt ingebakken. De tegenstanders vonden we in deze
tijd vooral bij de geschreven Pers die in omroepreclame oneerlijke concurrentie
zag: een aanslag op een deel van de inkomsten waar de Pers van afhankelijk
was. Pogingen eigen commerciële omroepen op te richtten faalden. Deze
jaren legden in Nederland de basis om verbindingen tussen de Pers en de omroep
principieel onmogelijk te maken, een situatie die tot de dag van vandaag
voortduurt. In deze periode ontstonden de commerciële piratenzenders
op zee buiten territoriaal gebied (Veronica, de latere omroepvereniging;
het REM eiland, de latere omroepvereniging de TROS), die echter met behulp
van speciale wetgeving uit de lucht werden gehaald: deze initiatieven strandden
letterlijk op de Nederlandse Noordzeekust. Er kwam geen commerciële
omroep, maar reclame via de STER op de publieke omroep. Na 1970 kwam
de vraag of commerciële omroep moest worden ingevoerd overal in Europa
op de agenda te staan. De meest spectaculaire beslissing was vermoedelijk
de privatisering van de publieke zender TF1 in Frankrijk. In 1984 was in
Frankrijk de eerste commerciële betaalzender Canal+ ontstaan, maar twee
jaar later werd de beslissing genomen ten aanzien van de eerste publieke
zender TF1. De concessie werd gegund aan een consortium dat geleid werd door
een Franse bouwonderneming, waarin ook de Engelse mediamagnaat Maxwell (die
later onder nooit opgehelderde omstandigheden van zijn zeiljacht in zee verdween)
participeerde. 13]
In diezelfde periode staat het
onderwerp op de Nederlandse agenda. Een Commissie onder leiding van H.W.
van Doorn, ingesteld door de VPRO, doet in 1981 de aanbeveling twee landelijke
niet-commerciële publieke netten in te richten, en een commercieel net.
De Commissie schrijft: “Het probleem is (…), dat de omroep in de toekomst
in een geheel andere maatschappelijke context zal gaan opereren dan tot nu
toe gebruikelijk. Enerzijds zal het op korte termijn gedaan zijn met het
monopolie van ons nationale omroepsysteem; anderzijds zullen de komende ontwikkelingen
ons omroepsysteem openbreken voor met name commerciële gegadigden, die
zich meer gelegen zullen laten liggen aan rendements-overwegingen dan aan
cultuurpolitieke noties.”[14] De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid
komt in 1982 op basis van zeventien achtergrondstudies die al gauw een boekenkastplankje
in beslag nemen met een advies over de toekomst van de omroep. Hoewel de
Raad de analyse van het rapport Van Doorn onderschrijft, stelt hij: “De instelling
van een derde net als middel om het wegvloeien van reclameaanbod te pareren,
wordt voorbarig geacht. Het uitbouwen en flexibeler maken van de STER-reclame
verdient voorshands de voorkeur.” Tegelijkertijd doet de Raad de aanbeveling
om een derde publiek net in te stellen.
Het is de moeite waard om de Raad
op dit punt nog even aan het woord te laten: “De functies van dit programma
zijn vooral van expressieve en informatieve aard. Te denken is aan hoogwaardige
producties – ook van eigen bodem – op het gebied van cultuur (zowel
kunst als amusement) en wetenschap. (…) De programmering vindt plaats in
onafhankelijkheid van kijkdichtheden, waardoor de nadruk kan worden gelegd
op grensverleggende kwaliteit. Het mag niet ontaarden in een cultureel reservaat,
het moet juist bijdragen aan een horizonverruiming van velen. Door deze cultuurscheppende
functie kan het ook een positieve uitstraling hebben naar de identiteitsomroepen.”
Wij kennen het vervolg van deze dramatische mistaxatie van de WRR. Er kwam
een derde publiek net, wat voor een klein land als Nederland te ruim bemeten
is. De commerciële omroep kwam binnen zeven jaar op basis van het vrije
dienstenverkeer uit het buitenland. Het resultaat is dat een te grote en
intern verdeelde publieke omroep in toenemende mate commercialiseert en in
concurrentie moet treden met de open markt.
Wij zien in de jaren negentig discussies
opkomen die de publieke omroep in termen van een concern beschrijven. Het
tweede net moet een “vechtnet” of een “verdiennet” worden. Dan ontstaat ook
het genoemde breed-breed-smal model. Het lijkt allemaal sterk op de vaste
boekenprijs discussie (het te dure populaire boek moet het culturele elite
product betalen), met dien verstande dat boekenuitgeverijen commerciële
ondernemingen zijn, en de publieke omroep publiek is gefinancierd. En in
de programmering van de kwalitatieve cultuur programma's is de publieke omroep
zo angstig dat deze steeds meer naar het late uur in de avond plaatst. De
overheid die aan het begin van de jaren tachtig niet in staat was haar positie
in de omroepmarkt helder te formuleren, participeert eind jaren negentig
met heel veel publiek geld in een slecht geleide en vooral ook onduidelijke
mediaonderneming. In economische termen staat het er met dat concern niet
best voor. 6.2.6
Publieke omroep en EG recht
De verbinding
van de overheid met een pseudo-commerciële mediaonderneming heeft op
den duur ook gevolgen. De breed-smal discussie in de politiek heeft als nevenaspect,
dat de overheid wil dat er minder publiek geld naar de omroep toegaat. Het
is het Janusgezicht dat een privatiserende overheid ons regelmatig toont.
Er moet van alles in het algemeen belang gebeuren, maar het mag niet te veel
geld kosten: organisaties die met algemeen belang taken zijn belast wordt
geadviseerd om toch zoveel mogelijk zelf de broek op te houden, lees: haar
geld in concurrentie op de markt te verdienen. De politieke Janus toont zich
door de voorschriften om de publieke taak uit te voeren in de Mediawet enerzijds
aan te scherpen, anderzijds uit te hollen. Artikel 13c is daarvan het voorbeeld:
het eerste lid omschrijft de taak scherp, maar in het derde lid wordt een
onduidelijk begrip 'neventaak' opgenomen. Over de uitvoering van artikel
13c ontstaan in toenemende mate geschillen met commerciële partijen.
Ik verwijs naar de uitgebreide analyse van de verschillende zaken over dit
onderwerp naar het artikel van R. Chavannes in
Mediaforum.[15] De regels omtrent staatssteun in het EG verdrag
brengen de publieke omroep in dit verband steeds meer in problemen. Zo krijgt
de discussie over de eerste legitimatievraag onder invloed van het EG recht
ineens een harde juridische dimensie: het EG recht laat geen afwijking van
het mededingingsrecht toe als er niet een duidelijk omschreven publieke taak
is.
6.2.7
Het extra legitimatieprobleem van de Nederlandse publieke omroep: welke organisatie
is dat?
De contouren
van het Nederlandse omroepbestel zijn vastgelegd aan het begin van de jaren
dertig van de vorige eeuw, zeg vijfenzeventig jaar geleden. Het is van meet
af aan een wonderlijke mengeling van particularistische en algemene belangen
geweest. De verzuiling leidde voor wereldoorlog II tot een strijd om de toegang
tot de Hilversumse radiozenders. Deze kristalliseerde zich in 1930 uit in
het Radioreglement (dat zijn basis vond in artikel 3
ter van de toenmalige Telegraaf & Telefoonwet)
dat de 'zendtijd' (de toegekende uren waarop op een van de twee radiozenders
mocht worden uitgezonden) verdeelde tussen het christelijke blok KRO, NCRV,
VPRO, de 'algemenen' in de vorm van de AVRO en de socialistische zuil in
de vorm van de VARA. Vanuit de gedeelde geschutsposten op de zenders kon
voor eigen parochie worden gepreekt, maar ook het vijandige veld worden beschoten.
Toch moesten deze stromingen ook een algemeen belang behartigen. Iedere omroeporganisatie,
zo stond het in het Reglement, moest “in zodanige mate gericht zijn op de
bevrediging van in het volk levende culturele en geestelijke behoeften dat
hun uitzendingen uit dien hoofde geacht moeten
worden van algemeen nut te zijn.” Het vervullen
van een publieke dienst was dus een gezamenlijke
verantwoordelijkheid, en de verplichting om een gevarieerd programma voor
iedereen te maken (hiervoor: het vijfde kenmerk) drukte op iedere organisatie
afzonderlijk. Daarnaast werd een dwanglicentie constructie ingevoerd, die
de omroeporganisaties verplichtte hun programmagegevens (de kopij voor het
programmablad) aan elkaar af te staan
zodat zij ieder voor zich in staat waren een volledig programmablad uit te
geven. Dat was immers het middel om met de achterban te communiceren en de
omvang daarvan te meten. De Omroepwet
van 1967[16] introduceerde het open bestel: elke organisatie
met genoeg leden kon toegang krijgen; er kwamen ook nog wat kleintjes bij,
zoals kerkgenootschappen, geestelijke genootschappen en educatieve zendgemachtigden.
De Omroepwet voegde de NRU en de NTS samen in de NOS, maar deze organisatie
moest als overkoepelende club concurreren met de omroeporganisaties die vanuit
hun stroming het algemene nut bleven behartigen. Het verzorgen van de publieke
dienst bleef een gezamenlijke verantwoordelijkheid. Dit open bestel zorgde
ervoor dat achtereenvolgens de TROS, Veronica en de EO werden toegelaten.
Een achtergrondstudie van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid
(WRR) uit 1982 van twee communicatiewetenschappers J.J. van Cuilenburg (de
huidige voorzitter van het Commissariaat van de Media) en D. McQuail, komt
tot de conclusie dat de omroep door die open toegang de maatschappelijke
ontwikkeling is blijven afspiegelen.[17] Dat is waarschijnlijk waar, maar misschien
was dat ook wel gebeurd met tijdige invoering van de commerciële omroep.
Er was immers geen alternatief. Radiozendpiraat Veronica moest wel toetreden
tot het bestel om programma's te kunnen blijven uitzenden voor dat nieuwe
jonge publiek. In de jaren
tachtig en negentig werd er vanuit de politiek sterk aangedrongen op hervorming
om het bestel meer als eenheid te laten functioneren. De Mediawet gaat vanaf
1999 van “publieke omroep” spreken en in artikel 13 c van de Mediawet wordt
zelfs een missie van de
publiek omroep vastgelegd. Let wel: “publieke omroep” is nog steeds niet
meer dan een verzamelterm van de overkoepelde organisaties en alle omroepverenigingen
tezamen, die met elkaar nog steeds staan voor de publieke dienst. Die eenheid
komt er niet; de jaren negentig laten veeleer een beeld zien van tegenstrijdige
bewegingen. Ik geef daarvan een korte schets.
In een poging
het bestel te sluiten werd de drempel voor toetreding verhoogd met een kwalitatieve
norm inhoudende dat wie wil meedoen niet alleen voldoende leden moet hebben
maar ook iets nieuws moet brengen (artikel 37 Mediawet). Niettemin lukte
het BNN een erkenning te verwerven. Toen waren er dus acht omroepverenigingen.[18] Het nieuwe van BNN was vooral dat het in staat
leek de jeugd met een andere smaak en stijl weer aan de publieke omroep te
binden. Wat voor minister van Doorn bij Veronica een negatief punt was geweest
(populair/jeugd), was voor staatssecretaris Nuis ruim twintig jaar later
juist het positieve punt: het bestel was een grijs echtpaar geworden dat
de nieuwe generatie moest adopteren.
In de machtsstrijd die in Hilversum
werd gevoerd om het bestaan van de omroepverenigingen, kwam een model boven
drijven, dat zenders toewijst aan politieke stromingen. Dat gaat terug tot
de strijd in de jaren dertig om de Huizense radiozenders, waar uiteindelijk
het rechtse blok van de Christelijke stromingen een zender kreeg toegewezen
en de “linkse” niet-confessionelen de andere zender. Het lijkt op het Italiaanse
model dat bestond voordat Berlusconi de macht in de media greep. RAI Uno,
Due en Tre bedienden vóór het Berlusconi tijdperk de drie politieke
hoofdstromingen in Italië. In dit spel had de VARA het op Nederland
3 gemunt. Om dit doel te bereiken werd de NOS zelfs in tweeën gekliefd
in een NOS en een Nederlandse Programma Stichting (NPS). Die NPS (artikel
15 van de Mediawet) “dubbelt” met haar doelstelling die van de omroepverenigingen,
omdat zij hetzelfde moet doen als die verenigingen: programma's verzorgen
die voorzien in de bevrediging van in het volk levende culturele, geestelijke,
enzovoort, behoeften van het Nederlandse volk. Dit spel werd bekwaam door
de VARA gespeeld. Samen met de VPRO en de NPS werd zij de vaste bespeler
van het derde net. De belangrijke avondlijke nieuwsrubriek van de NOS werd
samengevoegd tot NOVA en voortaan gemaakt door VARA, NPS en NOS tezamen.
Een bij uitstek nationaal nieuwsprogramma (iets wat eigenlijk de Nederlandse
versie van de BBC News Night zou moeten zijn, maar aan die kwaliteit nooit
heeft kunnen tippen) werd daardoor een publieke dienst met een rood randje.
NPS, VARA en VPRO werden op het omroepkwartier in een gebouw gezet. Op de
andere zenders ging dat minder eenvoudig, omdat de overige omroepverenigingen
minder homogene blokken vormden. Uiteindelijk lukte het de confessionele
verenigingen (KRO, NCRV, EO) in het seizoen 2004-2005 het eerste net naar
zich toe te trekken. De stoel waarop de AVRO op Nederland 1 zat was er niet
meer, toen de muziek in deze stoelendans waarin iedereen vrolijk meeliep
stopte. Zij moest naar Nederland 2 samen met BNN en TROS, omdat dat beter
“kleurde”. De AVRO, een van de gangmakers van de zware nieuwsrubriek
Netwerk op het eerste net, moet door deze stoelwisseling
gaan meewerken aan de lichtere rubriek Twee Vandaag
op het tweede net. Netwerk
staat plotseling onder driedubbele Christelijke besturing: een driezang
van een wierook zwaaiende priester, een psalmerende dominee en een gospel
zingende evangelist. De familie die tot tevredenheid was geabonneerd op een
onafhankelijk nieuwsblad krijgt op een goede dag te horen dat de krant is
verhuisd naar een ander pand en daardoor voortaan een Christelijke redactie
heeft.
Het merkwaardige
van dit model, dat in de wandeling het “thuisnetten” model heet, is dat het
functioneert volgens een zuilensysteem dat geen enkele legitimatie in de
samenleving meer heeft. De lijn met de achterban wordt via de dwanglicentie
die ten grondslag ligt aan de programmabladen fictief in stand gehouden.
De politiek blijft dat spel meespelen. Toen Veronica was toegetreden werd
het minimum ledental steeds verhoogd om de toetredingsdrempel te verhogen.
Als het ledental niet meer gehaald kan worden, omdat de jonge kijkers in
het geheel niet meer weten welk juridisch/politiek vernuft er schuil gaat
achter hun favoriete programma's en sterren (“De Varoo, wat is dat?”),
verlaagt de politiek de drempel voor het minimum
ledental dat gehaald moet worden om te mogen blijven meedoen. Al in 1990
schreven Arnbak, Van Cuilenburg en ondergetekende “dat het ontzuilingproces
onder in de zuilen sneller verloopt dan aan de top. Beslissers en leidinggevenden
houden langer vast aan de vertrouwde kaders dan hun achterban en voorzover
die achterban blijft volgen is dat het oudere deel.”[19] 6.2.8
'Hervormingen' in 2005
De permanente
crisis waarin de publieke omroep verkeert leidt in 2005 tot nieuwe besluitvorming.
De Nederlandse variant is bovendien een dubbele crisis, omdat het niet alleen
gaat om de relatie tussen publieke omroep en de markt, maar ook om hoe de
publieke omroep moet worden georganiseerd. We zullen zien dat het opnieuw
strandt in het hiervoor geschetste krachtenveld.
Commissie
Rinnooy Kan
In 2004
werd de publieke omroep gevisiteerd door een commissie, vernoemd naar haar
voorzitter Rinnooy Kan. De Commissie is in haar rapport van oordeel dat de
publieke omroeporganisaties op individuele basis aan haar wettelijke taak
hebben voldaan, maar als geheel onderpresteert, omdat zij ondoelmatig is
georganiseerd. De organisatie van de publieke omroep wordt gedicteerd door
de markt, zowel vanuit de staatssteunregels als de bedrijfseconomie. Vanuit
de staatssteun, omdat aangetoond moet worden dat het publieke geld efficiënt
wordt besteed aan de nauwkeurig omschreven publiek taak. Dat is bij de huidige
organisatiestructuur met de daarbij behorende boekhouding, zoals de Commissie
vaststelt, kennelijk niet mogelijk. Het wachten is op wat de Europese Commissie
daarvan vindt. Vanuit de bedrijfseconomie, omdat bij de concernstructuur
van de publieke omroep ook de besluitvorming hoort van een concern, die ontbreekt.
De Commissie Rinnooy Kan doet op dit punt harde aanbevelingen.
Het thuisnetten
model (toewijzing van netten aan gemachtigden op basis van ideologische kleur)
is een maatschappelijk-politiek atavisme en onverenigbaar met een netprofiel
model. De Commissie veroordeelt het eerste model dan ook terecht, maar stelt
ook: “Bovendien vreest de commissie dat de noodzakelijke coördinatie
en inspanningen op centraal niveau door de Raad van Bestuur welhaast onmogelijk
zal blijken, wanneer de thans erkende omroepinstellingen zich op het niveau
van het netbestuur zwaar zullen nestelen.”
De Commissie
stelt op verschillende plaatsen in haar rapport vast dat het kijk- en luisteraandeel
onder het publiek gestaag terugloopt. De publieke omroep zelf vergrijst wat
personeelsbestand betreft, en het bereikt onder het publiek de jongeren en
allochtonen niet. Laat ik de Commissie zelf aan het woord laten: “Voor vrijwel
alle omroepen geldt dat er sprake is van een vergrijzend medewerkersbestand
en van beperkte doorstroming. Deze ontwikkeling baart de commissie zorgen,
zeker waar zij ook nog samengaat met een vergrijzing van het kijk- en luisterpubliek
van de Publieke omroep. Er bestaat niet per se relatie tussen beide ontwikkelingen,
maar wanneer ze samen voorkomen is een verband niet uit te sluiten. De commissie
is ook bezorgd over de achterblijvende instroom en doorstroom van allochtone
medewerkers.”[20] Steeds oudere programmamakers programmeren
voor steeds oudere kijkers en luisteraars. In de aanbevelingen
wordt er van uitgegaan dat de huidige omroepverenigingen een maatschappelijke
stroming vertegenwoordigen, al voegt de Commissie er aan toe dat er nader
onderzoek nodig is naar de methode om die representativiteit vast te stellen.
Op basis van die veronderstelling zouden de omroepverenigingen een recht
moeten krijgen om identiteitsprogramma's te maken. Ten aanzien van de overige
programma's zou er een open tender procedure moeten komen in concurrentie
met vrije concurrenten.
Het WRR
rapport
Het WRR
rapport bevat een duidelijke analyse dat mediabeleid moet worden gekoppeld
aan de door hem omschreven kernfuncties. Het WRR rapport probeert mediabeleid
dus boven de omroep uit te tillen. De Raad zegt het aldus: “Daarmee wordt
afscheid genomen van de dominante wijze van conceptualisering in het huidige
beleid, dat vooral berust op het primair historische en technologische onderscheid
in wijzen van distributie: typen media, typen distributiekanalen en infrastructuren.”
De WRR onderscheidt vijf functies, later teruggebracht tot de volgende drie
clusters: nieuws en opinie, kunst en cultuur plus specifieke informatievoorziening,
amusement en commerciële uitingen. De overheid moet zich volgens de
WRR bij het formuleren van (een niet aan een specifiek medium gebonden) mediabeleid
op die geclusterde functies oriënteren. Hij ziet een taak voor de overheid
in de eerste twee clusters. Vervolgens gaat de Raad deze analyse toepassen
op de publieke omroep. Wat dan volgt is in wezen een herhaling van de breed-smal
discussie uit de jaren negentig. In het in 1990 in opdracht van de regering
gemaakte en al aangehaalde rapport Verbinding en
Ontvlechting in de Communicatie , een studie naar
toekomstig overheidsbeleid in de elektronische communicatie onderscheidde
de toenmalige Commissie een smalle forum
functie (informatie, opiniering en kritiek), een bredere die mede
expressie (realisering van politieke en sociale
identiteit) omvatte, en de breedste die ook amusement
meeneemt.[21] In allerlei varianten blijft de vraag naar
de breedte van de taak dan in de publieke omroep in de jaren negentig rond
zingen, en zij ligt ook aan de basis van een netprofilering die bij drie
televisie netten een breed-breed-smal programmering als uitgangspunt neemt
(en dus alle functies verdeeld over drie netten aan de publieke omroep toedeelt).
Rinnooy Kan kiest een middenpositie die lijkt op het forum en expressie model.
Voorzover het de publieke omroep betreft kiest de WRR voor een smal model
(nieuws en opinie). Maar voegt hij er aan toe: je moet nieuws en opinie toch
uit elkaar houden. 'Opinie' is iets dat is weggelegd voor de omroepverenigingen.
En daarmee gaf de Raad een advies dat precies de weeffout in het Nederlandse
bestel zou openscheuren, zoals spoedig na het verschijnen van zijn advies
zou blijken.
Politieke
besluitvorming
Uit
de historische analyse waren twee voorspellingen te destilleren: er zouden
meer mechanismen van concurrentievervalsing in de publiek gefinancierde dienst
worden ingebouwd, en de controverse tussen particularistische belangen en
algemene belangen die in de organisatie zijn ingebakken zouden tot een nieuwe
uitbarsting komen. Het bevredigende voor de wetenschapper is dat deze voorspellingen
nauwkeurig zijn uitgekomen. Daartoe heeft de politiek selectief uit het rapport
van de WRR geput wat in die twee (latente) doelstellingen te pas kwam.
De Raad had gezegd dat we mediabeleid
moeten losmaken van omroep. De politiek trok daaruit de conclusie dat je
veel meer publiek gefinancierde nevenactiviteiten in nieuwe media voor de
publieke omroep moest mogelijk maken. De Raad had gezegd (in navolging van
Rinnooy Kan) dat je voor de functies cultuur open tender procedures zou moeten
mogelijk maken. De politiek trok daaruit de conclusie dat er veel meer publiek/commerciële
samenwerkingsverbanden mogelijk moesten zijn dan door de huidige wet toegelaten.
De Raad had gezegd dat amusement tot een functie behoorde die de overheid
zich niet behoefde aan te trekken. De politiek trok daaruit de conclusie
dat het de publieke omroep verboden moest worden om amusementsprogramma's
te maken. Terwijl dus op papier de publieke taak werd aangescherpt (het amusementsverbod),
werd tegelijkertijd de publieke taak verder uitgehold door meer commercialisering
toe te laten. Precies zoals het altijd is gegaan.
De aanbevelingen over de open tender
voor cultuurproducties en de kerntaak voor de opiniërende functie, waren
koren op de molen van de omroepverenigingen die altijd al tegen de roodgerande
NPS waren geweest. In de opiniërende functie kregen zij steun van de
huidige CDA coalitie die in toenemende mate last heeft van een te kritische
parlementaire pers. In ruil voor een bezuiniging werd de NPS geofferd. Opnieuw
bleek het politieke old boys netwerk aan de top van niet meer bestaande zuilen
een sterker bindend element dan de achterban. Misschien dat de NPS nog door
een kleine opstand der intellectuelen wordt gered, maar dat doet niet af
aan de voorspelde werking van het mechanisme.
En over al die mooie dingen van
de WRR, zoals dat we mediabeleid moeten losmaken van omroepbeleid, werd niet
meer gesproken.
6.3 Een
fundamenteel veranderd medialandschap, maar geen fundamenteel veranderd beleid 6.3.1
Inleiding
Ik keer
terug tot het beeld dat ik in de inleiding schetste: de traditionele media
verliezen ziender ogen de nieuwe generaties informatiegebruikers, omdat deze
op een andere manier informatie tot zich nemen. De oude media vluchten naar
voren: Moeten we het Internet op? Moeten de programma's amusanter zijn (maar
dat is verboden door de politiek)? Een tabloid formaat misschien? Een ochtendkrant
wellicht? Omroep streamen
op Internet?
Sinds de jaren tachtig praten wij
over de noodzaak van een multimediale aanpak, maar overheid, pers en omroep
zijn in hun eigen departementen en branches verkokerd geraakt, zodat op een
moment dat er een onmiddellijke urgentie is om multimediaal beleid te voeren,
slechts de oude beleidspatronen en rituelen zich herhalen. Zoals de WRR in
zijn rapport opmerkt: we kennen beleids vorming
in een bestaande sector, maar geen beleids beëindiging
in een bepaalde sector. Wanneer een vakdepartement zich eenmaal met een
bepaalde beleidsvorm (in dit geval een Mediawet en wat daar aan beleid en
uitvoering omheen hangt) in een sector heeft genesteld, is het als het plantje
Winde: als je het eenmaal in je tuin hebt, raak je het nooit meer kwijt.
Als we over een nieuwe en andere overheidsinterventie in deze multimediale
omgeving praten, zullen we weer terug moeten naar de oorspronkelijke legitimaties,
en is dus ook de vraag: welk overheidsbeleid is nodig? Ik volg weer dezelfde
aanpak al hiervoor.
Economische
motieven om nieuwe media te reguleren
6.3.2 Regulering van informatiestromen van niet lineaire elektronische media
In 6.2.1
hebben we gezien dat een groot deel van het informatiegebruik in interactieve
media, dank zij de ontwikkeling van de technologie op transactiebasis kan
worden afgenomen. Tegelijkertijd, constateerden wij ook dat massamedia exploitatiemodellen
bezit van het Internet nemen. Laat ik het voorbeeld van de succesvolste zoekmachine
vervolgen. Van Eijk laat in zijn oratie zien dat de volgorde van presentatie
van zoekresultaten bij Google geheel bepaald is door de aanbieders van informatie
die er voor betalen om op een hoge plaats te komen.[22] Enige regulering is hier niet op van toepassing,
aangezien de interactieve informatie opvragingen buiten de Europese en nationale
omroepwetgeving vallen. Wel van toepassing is de zogenaamde E-Commerce richtlijn[23] die iets over reclame zegt. Artikel 6 luidt
dat commerciële communicatie als zodanig herkenbaar moet zijn en degene
die commerciële communicatie bedrijft als zodanig identificeerbaar moet
zijn. Maar juridisch en feitelijk is die regel moeilijk toe te passen. Juridisch
wordt 'commerciële communicatie' in de richtlijn gedefinieerd als elke
vorm van communicatie die bestemd is om direct of indirect een dienst of
goed of het imago van een commerciële activiteit te promoten. De financieel
gestuurde presentatie van de hit op een zoekvraag is daar slechts met moeite
in onder te brengen. Feitelijk is het nog moeilijker. Een zoekmachine is
een non lineair medium. De regel dat je een commerciële mededeling duidelijk
herkenbaar moet maken ten opzichte van redactionele inhoud (sponsor vermelding
voor of aan het eind van het programma, duidelijke afbakening van de reclameboodschap
ten opzichte van de redactionele inhoud, kwantitatieve beperkingen) is niet
toe te passen, omdat er geen voorspelbaar programma is, maar telkens een
individueel zoekpad. Een zoekresultaat van Google waarbij per hit staat:
dit is gesponsord door die, deze hyperlink is betaald door die enzovoort,
wordt onleesbaar en onhanteerbaar.
De vraag is of de overheid hiervoor
een nieuw soort omroepachtige regulering moet opstellen. Veel meer dan de
verplichting een algemene disclaimer op te nemen dat voor volgorde van de
zoekresultaten is betaald kan dat niet zijn. Bovendien rijst de vraag hoe
misleid de consument is. Deze wil iets weten, en kan dus eigenaardige, commercieel
gestuurde fouten corrigeren door andere vragen te stellen of bij nadere zoekmachines
te gaan zoeken. Er is zeer veel alternatief aanbod. Dat zou er voor pleiten
het aan de privaatrechtelijke regels van de markt over te laten, hoewel een
correctie mogelijk is door meer toegespitste informatieverplichtingen op
te leggen. Voorts kan de overheid zich de vraag stellen of er een algemeen
niet economisch belang is zelf een initiatief te ontplooien. Ik kom daar
hieronder op terug.
6.3.3
Mediaconcentraties
Door de verschuivingen in de media
en het informatiegebruik ontstaan ook nieuwe markten die voor de toegang
en de sturing van informatie even belangrijk worden. Platformen, elektronische
gidsfuncties (niet alleen zoekmachines, maar ook elektronische programmagidsen)
gaan een belangrijke rol vervullen in de keuze van de consument (en daarmee
ook indirect in de pluriformiteit van het beschikbare informatie aanbod).
Ontstaan hier nieuwe marktimperfecties door dominante posities of horizontale
en verticale integraties? Recentelijk hebben Valcke en Helberger deze vragen
onderzocht in hun proefschriften.[24] Helbergers onderzoek was toegespitst op de
sectorspecifieke regeling in de Toegangsrichtlijn voor elektronische communicatie.[25] Artikel 6 en Bijlage I, deel I van die richtlijn
regelt een non discriminatoire toegang tot systemen van voorwaardelijke toegang
tot omroepprogramma's. Analyse wijst echter uit dat de regeling ten onrechte
alleen ziet op omroep in plaats van alle systemen van voorwaardelijke toegang
en een te weinig flexibele aanpak heeft. Algemeen mededingingsrecht vormt
een beter aanknopingspunt in een omgeving van convergerende media en telecommunicatiemarkten.[26]
Een soortgelijke conclusie kunnen
wij trekken ten aanzien van de specifieke cross ownership bepalingen in de
Mediawet, tussen pers en omroep en binnen de omroep. Zij vertegenwoordigen
niet meer een economische realiteit en zij werken slechts belemmerend op
de dynamiek van de ontwikkeling van multimediale bedrijven.
Niet
economische motieven om nieuwe media reguleren 6.3.4
Een publiek taak?
Tot slot
rijst dan weer de vraag of de overheid nog moet interveniëren om redenen
van niet- economisch belang. Veel beleidsvorming op dit punt valt er niet
te bespeuren. Dat heeft ook met beleidstradities te maken. De ministeries
van Jusititie en Economische Zaken houden zich al wat langer bezig met de
elektronische snelweg. Het eerste ministerie is krachtens beleidstraditie
gefocust op pornografie, geweld en terreur. Daar is de insteek dus het ontwikkelen
van nieuwe verbodsnormen en de implementatie daarvan op de elektronische
snelweg. EZ schrijft mooie nota's over nog mooiere elektronische snelwegen.
Gemeenten, waarvan de insteek van oudsher is vaste infrastructuur, willen
glaskabel aanleggen naar de privéwoningen,
fibre to home . Vertaald naar het wegtransport
is dit de wens van iedere privé woning een zesbaans asfaltweg voor
één auto aan te leggen die aansluit op een zesbaans ringweg
voor miljoenen auto's.
Gaat het dan helemaal niet over publieke
omroep? Ja zeker, daar gaat het ook over. De wereld is niet zwart-wit. Die
publieke omroep heeft echter een veel smallere taak die ligt op het gebied
van cultuur en informatie, zoals alle adviescolleges nu al decennia aan de
regering hebben geadviseerd. De productie van kwalitatief hoogwaardige informatie
(cultuurgoederen zoals, muziek, dans, film en toneel; wetenschappelijke en
actualiteitsgoederen goederen zoals, documentaire en onderzoeksjournalistiek)
is kostbaar en de kosten daarvan zijn niet uit de (onder)consumptie daarvan
te betalen. Evenals elders in de culturele sector heb je daarvoor een paar
sterke organisaties met hoogwaardige expertise en personele bezetting nodig,
die overheidssubsidie ontvangen. Bijvoorbeeld de NPS en de NOS. Als je de
publieke omroep rationeel wil organiseren zal je die moeten losmaken van
de achterhaalde omroepverenigingen. Reorganisatie van het middenveld is evenwel
in Nederland politiek geen haalbare kaart. Omdat algemeen belangorganisaties
als NOS en NPS ondervertegenwoordigd zijn in de politieke besluitvorming
blijven zij kwetsbaar. Het al gesignaleerde resultaat is dat de omroepverenigingen
blijven bestaan, maar financieel terugvallen (zij krijgen veel minder geld)
en dan maar, uit dépit
, de NPS in hun val dreigen mee te slepen. Extrapoleren wij deze trend verder
naar de toekomst, dan is de voorspelling dat de publieke omroep aan zich
zelf ten onder gaat, maar dat dit heel geleidelijk gaat. Een interessante
vraag is of de markt al zo is ontwikkeld dat er plaats komt voor culturele
niche zenders: het probleem van de torenhoge productiekosten blijft bestaan.
Maar het gaat dus veel minder over
omroep en pers. De overheid moet een voorwaardenscheppend informatiebeleid
voor nieuwe media ontwikkelen. Ik zie geen taak voor het optuigen van nieuwe
publiek diensten (de ultieme integere zoekmachine), eerder in het stimuleren
van individuele elektronische toegang van bestaande informatievoorzieningen:
de overheidsinstellingen, openbare bibliotheken, kranten en omroep. Daarvoor
zullen geldmiddelen uit de klassieke mediapotten en de algemene middelen
moeten worden vrijgemaakt en anders ge-earmarkt. Mediabeleid wordt daarmee
onderdeel van een algemeen cultuurbeleid dat bibliotheken, informatiediensten,
klassieke media op gelijke voet benaderd. Dit kan, binnen de voorwaarden
die het Europese steunmaatregelenregiem trekt, ook resulteren in stimulering
- en innovatie subsidies aan alle marktpartijen. Er is op het punt van het
nieuwe mediagebruik geen reden tot pessimisme. De gemiddelde Internetgebruiker
is een zich vele malen sneller en beter informerende wereldburger dan zijn
grootouders die naar Nederland I en II keken en naar Hilversum 1, 2, en 3
luisterden. Wat reden voor pessimisme is, is het ontbreken van diepgang en
kritische evaluatie van de in overvloed beschikbare informatie. De vraag
is of de zich razend snel informerende
wereldburger ook een blijvend geïnformeerde
wereldburger is.
6.4 Conclusies
Omroepregulering was tot dusver gericht
op lineair informatieaanbod. Dat is informatie die als een centraal geproduceerd
programma wordt aangeboden. Programma regulering had daardoor een gemakkelijk
aanknopingspunt in de tijd. Sponsorvermelding voor en na het programma, scheiding
van reclame en redactionele inhoud en kwantitatieve beperkingen waren daardoor
gemakkelijk te realiseren. Dit is met een niet-lineair medium als Internet
waar de gebruiker de informatie volgens een eigen zoekpad zoekt en kiest
niet langer mogelijk. Regulering van (met name) commerciële informatiestromen
op de wijze die bij de omroep gebruikelijk was, is daardoor niet langer mogelijk.
De overheid zal zich moeten beraden, of en, zo ja, hoe zij op dit vlak nog
wil reguleren. Een duidelijk overheidsbeleid hoe met dit probleem om te gaan
ontbreekt.
De publieke omroep ondervindt in toenemende
mate concurrentie van de vele commerciële zenders. Omroep en pers moeten
opboksen tegen andere vormen van elektronisch informatie aanbod. Beide klassieke
media verliezen de jongere generaties. Enig mediabeleid van de overheid om
dit tij te keren ontbreekt.
De publieke omroep lijdt aan het euvel
dat zij steeds verder commercialiseert. De trend is dat overheden met de
ene hand geven door de publieke taak scherper te formuleren, maar met de
andere hand nemen door verdere commercialisering (impliciet) stimuleren.
De Nederlandse overheid vormt daarop geen uitzondering.
De Nederlandse variant van de publieke
omroep lijdt bovendien aan het euvel dat het een nooit tot oplossing gebrachte
tegenstelling tussen particularistische belangen (de omroepverenigingen)
en algemeen belang organisaties (NPS en NOS) vormt. In het verleden leidde
dit steeds tot een verslechtering van de algemeen belang positie. Deze trend
heeft zich ook, na uitgebreide deskundige advisering, in 2005 voortgezet
en zal zich blijven voortzetten.
De fundamentele wijziging van het
informatie aanbod in de markt vergt een volledige omwenteling van het mediabeleid,
zowel wat verdeling van financiën als wat instrumentarium betreft. De
beleidstradities van de verschillende ministeries vormen voortdenderende
treinen die niet in staat zijn een dergelijk beleid te vormen, met afstoting
van oud beleid. Er is geen uitzicht op dat er een politiek rangeerstation
zal worden gevonden om de wagons in een andere volgorde te zetten en een
nieuwe richting op te sturen. De kordate
besluitvorming over de toekomst van de publieke omroep in 2005 was een vuurwerk
van oude beleidsrituelen. Wel kleurrijk, maar het waren herfstkleuren, hier
en daar al aan de bruine kant.
September
2005
Referenties
-
Arnbak, J.C.,
Van Cuilenburg, J.J. & Dommering, E.J. (1990),
Verbinding en Ontvlechting in de
Communicatie, Amsterdam: Otto Cramwinckel.
-
Barendt,
E. (1993), Broadcasting Law, A Comparative Study, Oxford: Clarendon Press.
-
Chavannes,
R (2004), 'Neventaakfinanciering, staatssteun en de toekomst van de publieke
omroep:
back to basics', in:
Mediaforum 16, 10, 302-308.
-
Commissie
Van Doorn (1981), Aanbevelingen voor een toekomstige
omroepstructuur, Hilversum:
VPRO.
-
Commissie
Rinnooy Kan (2005), Omzien naar de omroep, Den Haag: Ministerie van OC&W.
-
van Cuilenburg,
J.J. & D. McQuail (1982), Media en pluriformiteit,
Een beoordeling van de stand
van zaken, Den Haag; Staatsuitgeverij 1982 (Rapport
M 8, achtergrondstudie voor de
WRR studie Samenhangend Mediabeleid).
-
Dommering,
E.J. (1982), 'Het verplichte vrije omroepbestel', in:
Nederlands Juristenblad 57(6)
149-161.
-
Dommering,
E.J., red., (2000), Informatierecht, fundamentele
rechten voor de informatiemaatschappij,
Amsterdam: Otto Cramwinckel.
-
Doyle, G.
(2002), Understanding Media Economics, London/ThousandOaks/NewDelhi: SAGE Publications.
-
van Eijk, N.A.N.M. (2005), 
Zoekmachines: zoekt en gij zult
vinden? Over de plaats van zoekmachines
in het recht, Amsterdam: Otto Cramwinckel.
-
Helberger,
N. (2005), Controlling Access to Content, Regulating
Conditional Access in Digital Broadcasting, Den Haag: Kluwer Law International (Information Law Series-15).
-
Ogus, A.I.
(1994), Regulation, Legal Form and Economic Theory, Oxford: Oxford UP (The Clarendon
Series).
-
Kuhn,
R. (1995) The Media in France, Londen/New York: Routledge.
-
Valcke,
P. (2004), Digitale Diversiteit: Convergentie van
Media, Telecommunicatie en Mededingingsrecht, Brussel: De Broeck & Larcier.
-
Webster,
F. (1995) Theories of the Information Society, Londen/New York: Routledge.
-
Wetenschappelijke
Raad voor het Regeringsbeleid (WRR 2005), Focus
op functies, uitdagingen voor een toekomstbestendig
Mediabeleid, Amsterdam:
Amsterdam University
Press (WRR Rapporten aan de Regering, nr. 71).
Noten
[1]
Hoogleraar informatierecht aan de Rechtenfaculteit
van de Universiteit van Amsterdam. Delen van dit artikel zijn elders gepubliceerd.
Belangrijke stukken in dit artikel vormen daarvan weer een verdere analyse.
[2]
Ik laat het probleem van het niet rivaliserend
karakter van informatieconsumptie en de effecten die dat heeft op de productie
hier verder onbesproken.
[3]
Dit deel is ontleend aan Dommering e.a. (2000),
par. 23.4.4; zie aldaar voor literatuurverwijzingen.
[4]
Doyle (2002), 12.
[5]
Voor een overzicht, zie Helberger (2005).
[6]
Van Eijk (2005).
[7]
Ogus (1994), hoofdstuk 7. Ik beperk mij hier
tot commerciële informatiestromen, waarmee ik bedoel de aanprijzing
in een of andere vorm van producten of diensten van degene die capaciteit
op een informatiedrager (krantenpapier, zendtijd) heeft gekocht. De niet
commerciële informatiestroom wordt gereguleerd door de vrijheid van
meningsuiting.
[8]
Richtlijn 89/552/EG, zoals gewijzigd bij
richtlijn 97/36/EG.
[9]
Ik duid op wat in het communicatieschema,
allocutieve uitingen worden genoemd, in tegenstelling tot het geval
dat de gebruiker zelf kiest wanneer hij van welke aangeboden informatie kennis
neemt, hetgeen wij consultatie noemen, vgl. Arnbak, Van Cuilenburg
& Dommering (1990), 8.
[10]
Webster (1995) Theories of the Information
Society , hoofdstuk 6.
[11]
Barendt (1993), 52.
[12]
Zie daarover Dommering (1982), 156-157.
[13]
Kuhn (1995), hoofdstukken 6 en 7.
[14]
Commissie Van Doorn(1981).
[15]
Chavannes (2004), 302-308.
[16]
Wet van 1 maart 1967, Stbl. 1967,
176.
[17]
Van Cuilenburg & McQuail (1982), 170.
[18]
En voor de nieuwe concessieperiode in 2005
hebben zich twee nieuwe organisaties met een positief advies van het Commissariaat
gemeld: De Nieuwe Omroep en de Ouderenomroep; dat maakt dus tien.
[19]
Arnbak, Van Cuilenburg & Dommering (1990),
19.
[20]
Commissie Rinnooy Kan (2004), 52.
[21]
Arnbak, Van Cuilenburg & Dommering, (1990).
[22]
Van Eijk (2005).
[23]
Richtlijn 2000/31/EG.
[24]
Valcke(2004), Helberger (2005).
[25]
Richtlijn 2002/19/EG.
[26]
Helberger (2005), Chapter 4, Aldus ook in
bredere zin Valcke, 761 e.v.
|
