|
Peggy Valcke,
Digitale Diversiteit, Convergentie van Media-, Telecommunicatie- en Mededingingsrecht, Brussel/Gent: Larcier 2004, 823 pp. De inhoud
van het boek
Het 823
pagina's tellende boek dat ter bespreking voor ligt is de bekorte (sic!)
handelseditie van het op 25 november 2003 aan de Universiteit van Gent bij
de Jos Dumortier en Herman Cousy (co-promotor) verdedigde gelijknamige proefschrift.
Het bouwt verder op eerdere studies aan het Leuvense ICRI onder leiding van
Dumortier, met name de studie van Caroline Uyttendaele,
Openbare informatie- Het juridisch statuut in een convergerende mediaomgeving
(Antwerpen: Maklu 2002). De onderzoekshypothese van de studie is, kort gezegd,
of in de nieuwe omgeving van het onbeperkte elektronische informatie aanbod,
het mededingingsrecht volstaat als reguleringsmodel van de doeleinden die
van oudsher door het sectorspecifieke media- en telecommunicatie recht worden
nagestreefd, namelijk pluralisme en eerlijke mededinging. Daarmee bestrijkt
de studie een breed gebied, omdat het samen neemt wat van oudsher gescheiden
is: het mediarecht dat zich bezighoudt met het nastreven van het pluralisme
in openbaar informatieaanbod, het telecommunicatierecht dat toegang en concurrentie
op de distributiemarkt reguleert en het generieke mededingingsrecht dat beide
doet. De scheiding van mediarecht en telecommunicatierecht heeft in Duitsland
en België dan nog de extra complicatie dat het eerste domein tot de
cultuur wordt gerekend en daarmee tot de staatkundige competentie van de
Länder, respectievelijk de Taalgemeenschappen. De nieuwe diensten die
niet passen in de oude onderscheiding omroep/telecommunicatie leveren daarom
niet alleen een interessant horizontaal gevecht tot behoud of tot uitbreiding
van regulatoire competenties op tussen de bureaucratieën die van oudsher
over deze domeinen gaan, zowel op EG niveau als op niveau van de Lidstaten,
maar in deze landen ook nog vergelijkbare verticale schermutselingen tussen
de Federatie en de Locale gemeenschappen.
De studie
pakt dit gecompliceerde onderwerp als volgt aan. Het eerste hoofdstuk ('De
digitale mediaomgeving'), dat een overwegend technische oriëntatie heeft,
beschrijft de convergentie processen die op het vlak van telecommunicatie
en publiek informatie aanbod gaande zijn. Enerzijds is dat de individualisering
en voortschrijdende interactiviteit van (elektronische) communicatie waardoor
de scheiding tussen openbare en individuele communicatie (en daarmee het
regulatoire domein) steeds moeilijker valt te maken. Anderzijds groeien infrastructuren
en telediensten naar elkaar toe doordat de digitalisering van het informatie
aanbod elke infrastructuur en teledienst geschikt maakt voor elke communicatievorm.
Vooral omroepactiviteiten via Internet rukken op, maar ook de omgekeerde
trend van interactieve communicatie via omroepdistributiekanalen tekent zich
af. Hoofdstuk 2 bevat een analyse van het begrip pluralisme. Hoofdstuk 3
houdt zich bezig met de vraag welke bijzondere bedreigingen de nieuwe technische
ontwikkelingen voor het pluralisme betekenen. Dit hoofdstuk sluit het eerste
deel af (232 pagina's). In deel II komen in twee omvangrijke hoofdstukken
aan de orde de bestaande sectorspecifieke regels in verschillende landen
(175 pagina's) . De aanpak is hier volgens het lagenmodel dat communicatieprocessen
stapelt (van boven naar beneden) in informatie/telediensten/infrastructuur.
Deel III beschrijft in twee hoofdstukken het Europese en het Belgische mededingingsrecht
toegespitst op media en telecommunicatie (210 pagina's). Het boek rondt af
met een algemene conclusie, die er op neer komt dat wij het voortaan vooral
met mededingingsrecht moeten doen. Klaarblijkelijk acht de schrijfster haar
onderzoekshypothese bewezen.
Analyse
en beoordeling
Hoofdstuk
2 van het eerste deel is, voor wat mij betreft, het interessantste hoofdstuk
van het hele boek. Het verdient het om afzonderlijk nauwkeurig te bestuderen,
omdat het een van de beste analyses van het veelduidige begrip pluralisme
(waarover hierna) is die ik ken. Het is jammer dat dit hoofdstuk niet voorop
is geplaatst, omdat het begrip pluralisme de rode draad in alle volgende
hoofdstukken vormt. Het eerste hoofdstuk past bovendien slecht in het geheel,
omdat het trends beschrijft die in de delen II en III uitgebreid aan bod
komen bij de beschrijving van het positieve recht. Hoofdstuk 3 in deel II
sluit dan weer slecht aan op hoofdstuk 2. In dit hoofdstuk wordt de bedreiging
voor het pluralisme geschetst, die, blijkens de inhoud van dit hoofdstuk,
echter wordt toegespitst op het ontstaan van bottlenecks in verticaal geïntegreerde
media en telecommunicatie infrastructuren. Hier passeren de fusies van Time
Warner met America on Line (AOL) en de expansie van Vivendi de revue. Behalve
dat dit hoofdstuk vooruit loopt op deel III, wordt het voor de lezer niet
duidelijk waarom de bedreiging tot deze factor blijft beperkt. Uit het voorgaande
hoofdstuk volgde immers dat er veel meer bedreigingfactoren zijn, ook in
een digitale omgeving, dan de factor verticale integratie tussen distributie
en informatie ('content'). In het hoofdstuk
over pluralisme wordt helder uit de doeken gedaan dat dit een term is die
een veelkleurige lading dekt. Pluralisme kan bestaan in de toegang van meer
aanbieders van openbare informatie tot de markt, toegang van meer aanbieders
in de distributiemarkt en aanbod van diversiteit van informatie-inhouden.
In mijn woorden: de mediafactor,
de distributiefactor
en de informatiefactor;
de schrijfster spreekt van de diversiteitsketen. De term 'pluriformiteit'
die wij in Nederland als verzamelterm gebruiken ziet
stricto sensu alleen op de informatiefactor. De schrijfster laat zien dat vermindering van
aanbieders ( in de distributielaag en/of de informatielaag) niet noodzakelijkerwijs
tot vermindering van diversiteit van aanbod van informatie-inhouden behoeft
te leiden. Omgekeerd heeft de vermeerdering van het aantal aanbieders niet
automatische vermeerdering van de diversiteit van het aanbod tot gevolg.
De overheid kan bijvoorbeeld diversiteit in het aanbod van informatie en
het aantal aanbieders realiseren door middel van een of enkele publiekrechtelijk
georganiseerde organisaties die de opdracht krijgen om een verscheidenheid
van informatie te produceren voor een breed publiek. Dit is het oude model
van de publieke omroep dat vooral in Duitsland en het Verenigd Koninkrijk
opgeld deed. De toegang tot dit monopolistische model voor meer (politiek
of maatschappelijk georiënteerde) aanbieders was virtueel verzekerd
door een vertegenwoordigingsconstructie aan de top van de organisatie waarin
geacht werden alle belangrijke maatschappelijke groeperingen te zijn vertegenwoordigd.
Men noemt dit ook wel een model van intern pluralisme.
Dit model kan worden aangevuld (zoals bijvoorbeeld in Nederland) met
extern pluralisme doordat maatschappelijke stromingen
rechtstreeks toegang tot de distributie krijgen door middel van verenigingen
die geacht worden die stromingen te vertegenwoordigen, aangevuld met een
toegangsregeling voor organisaties van minderheden. Het gebrek aan aanbieders
wordt in beide gevallen dus gecompenseerd door democratische controle op
de input van het aantal en de soort van aanbieders en controle op de output
door een in het publiek recht verankerde plicht gevarieerd (en dat betekent:
niet uitsluitend sport en amusement) te programmeren. Dit model wordt verder
gevoed door subsidiestromen en door distributieverplichtingen (de zogenaamde must carry die op alle
distributeurs drukt als het om publieke omroep gaat). In de ideale situatie
geldt dus: het informatie aanbod wordt geacht te zijn verzorgd door iedereen,
betaald door iedereen, bestemd voor iedereen en toegankelijk te zijn voor
iedereen. Het overheersende kenmerk van dit model is dat het een aanbodsmodel
is. Het ziet vooral op politiek
pluralisme.
Kijken we naar een vrije markt dan
gelden andere wetmatigheden, die behoren tot het vraagmodel dat wij ook als economisch pluralisme
zouden kunnen kenschetsen. Beperking van het aantal aanbieders van informatie
behoeft niet tot vermindering van informatie-inhouden te leiden. Binnen een
concern kan immers de pluriformiteit van informatie-inhouden verzekerd worden
door interne subsidie van elitaire cultuur producten uit de opbrengst van
goedlopende massa producten. De economische ontwikkeling van de markt leert
dat deze zich uitkristalliseert in een massamarkt en flankerende nichemarkten
die vanuit één aanbieder kunnen worden bediend. De overheid
heeft in het verleden deze ontwikkeling voor het boek ondersteund met regulering
van de boekenprijs (de zogenaamde vaste boeken prijs die de prijs van het
massaboek in het verkoopkanaal kunstmatig hoog houdt om uit de meeropbrengst
het minder goed verkopende culturele boek te financieren). Omgekeerd behoeft
vergroting van het aantal aanbieders niet tot vergroting van het aanbod van
informatie-inhouden te leiden. In een concurrerende markt zullen aanbieders
(die om economische en niet om politieke redenen zijn toegetreden) gaan concurreren
op het lucratieve massasegment en dus “meer van hetzelfde” bieden. Dat is
het beeld van de markt van commerciële omroep. Op den duur treedt hier
echter ook nichevorming op. Dat gebeurt eerder in de radiomarkt, omdat de
productiekosten zoveel lager zijn dan bij televisie en de terugverdienkosten
dus ook, zodat kleinere markten bediend kunnen worden. Wij hebben in Nederland
gezien dat de overheid die natuurlijke ontwikkeling heeft verstoord door
de financiële toetredingsdrempels voor de radiomarkt zodanig te verhogen
(door uitgifte van het spectrum tegen hoge prijzen) dat terugverdien mogelijkheden
in de nichesegmenten afnamen. Jaren lang is er een politiek debat geweest
dat heruitgifte van de bij marktpartijen in gebruik zijnde radiofrequenties
noodzakelijk was om de pluriformiteit van het aanbod te verhogen. De overheid
heeft dat nog willen versterken door programmavoorschriften aan delen van
de markt op te leggen (nichevorming van bovenaf!). De hoge prijzen die moesten
worden betaald om frequenties te verwerven of te behouden dreven de partijen
naar het lucratieve massasegment, terwijl de aan programma voorschriften
gebonden aanbieders noodlijdend bleven, omdat nichemarkten niet op bevel
van de overheid gevormd kunnen worden. Het resultaat van het beleid was dus
precies het omgekeerde van wat werd beoogd: meer homogeniteit dan pluriformiteit
bij vergroting van het aantal aanbieders.
Op distributieniveau is de situatie
overzichtelijker. Monopolievorming kan hier beperkend werken op de toetreding
van het aantal informatieaanbieders, een tendens die nog wordt versterkt,
zoals de schrijfster terecht constateert, wanneer verticale integratie tussen
informatieaanbieders en aanbieders van infrastructuur (en eventueel telediensten)
optreedt.
Bij de afronding van deel I mis ik
de ontwikkeling van een duidelijk analytisch model wat de overheidsinstrumenten
zijn om pluralisme te bevorderen. De schrijfster had hier meer expliciet
mogen maken van wat impliciet wel in de analyse aanwezig is. Ik gaf al aan
dat ik de analyse van de bedreiging van het pluralisme gelegen in horizontale
en verticale integratie van digitaal informatieaanbod met distributie wel
onderschrijf, maar ook te beperkt vind. Dit komt volgens mij doordat de schrijfster
onvoldoende stil staat bij het merit good
karakter van informatie. Volgens deze opvatting moet de overheid het aanbod
van bepaalde hoogwaardige vormen van culturele informatie blijven stimuleren,
ook als deze onvoldoende wordt afgenomen, omdat daarmee ook voor volgende
generaties het behoud van cultuurgoederen kan worden verzekerd. Dit argument
is steeds meer de hoeksteen geworden van een cultuurpolitiek, en als argument
om een publieke omroep in stand te houden, naast het pluralistisch-democratische
argument, steeds meer op de voorgrond gekomen. De discussie over de huidige
negatieve ontwikkelingen van het openbare digitale informatieaanbod richten
zich op de dramatische vraaguitval bij jongere generaties om van de door
publieke omroep en opinie printmedia geproduceerde hoogwaardige culturele
en politieke informatie kennis te nemen. Het is dus een discussie over falende
vraag, niet zozeer over falend aanbod. Andere aandachtspunten die ik mis
zijn de verschuiving van de macht naar telediensten of info-telediensten
zoals zoekmachines (Google!), portals en PC platforms (Windows!) die steeds
meer sturend zijn in het informatieaanbod. Het boek concentreert zich mijns
inziens teveel op netwerkniveau. De delen
II en III laten ons zien hoe de situatie er over het verleden uit zag. In
de markt van printmedia corrigeerde de overheid voornamelijk met het mededingingsrecht
via de concentratiecontrole op het aantal aanbieders en op horizontale en
verticale integratie. Zoals deel III echter laat zien is er ook gewerkt met
sectorspecifieke regels door vooraf marktaandelen te fixeren en door cross
ownership bepalingen die samenwerking tussen print en omroep of eigendom
binnen een branche beperkten of verhinderden. Dit is dus een vrij ruwe benadering,
temeer daar concentratiecontrole die ook kijkt naar informatie-inhoud stuit
op constitutionele bezwaren. Een mededingingsautoriteit mag zich immers niet
inlaten met de inhoud van de informatie. In Nederland zijn daarbij in de
boekenmarkt publiekrechtelijke correcties ingezet met de vaste boekenprijs
en subsidies van het Bedrijfsfonds voor de Pers.
Bij het elektronisch
aanbod is de overheid via een sectorspecifieke aanpak altijd gegaan voor
een aanbodgestuurde model waarin vooraf verschillende pluralistische instrumenten
zijn ingebouwd, die ik hiervoor heb beschreven. Bij het commercieel aanbod
is meer de aanpak als bij de printmedia gevolgd, zij het dat de Nederlandse
overheid het verdelingsinstrument bij de commerciële radio heeft aangegrepen
om vooraf sturend op te treden; zonder enig succes overigens.
Op het vlak van de distributie heeft
de overheid gekozen voor de sectorspecifieke aanpak van het telecommunicatierecht.
Ruwweg moet de overheid langs twee wegen in de markt ingrijpen. Bij dominantie
op de infrastructuur en de teledienst, moeten er non discriminatoire toegangsverplichtingen
worden opgelegd. Bij meer aanbieders moet de interconnectie tussen aanbieders
kunnen worden afgedwongen. Weliswaar stond en staat bij deze interventie
de bevordering van de mededinging in de telediensten en infrastructuurlaag
voorop, maar indirect bevordert zij pluralisme in de hogere informatielaag.
Toegangsverplichtingen bevorderen immers toetreding van meer informatieaanbieders.
Interconnectieverplichtingen stellen concurrentie tussen telecomaanbieders
veilig, maar bevorderen ook de pluriforme informatievoorziening, omdat ieder
gebruiker en iedere informatieaanbieder met iedereen kan blijven communiceren
(in wezen een variant op de must carry regel).
In het afrondende hoofdstuk concludeert
de schrijfster dat wij het in de nieuwe omgeving met het mededingingsrecht
zullen moeten doen, al nuanceert de schrijfster deze conclusie door bijstelling
van het algemene mededingingsrecht met sector specifieke regels toe te laten
met name op het niveau van de distributie (de specifieke regels in de richtlijnen
over elektronische communicatie). Met het laatste ben ik het eens (ik ga
voorbij aan de complicaties in de systematiek van de communicatie richtlijnen),
met het eerste maar ten dele. Met de schrijfster
kunnen wij het eens zijn dat veel sector specifieke regels die marktaandelen
en cross ownership regels voor media ondernemingen vast stellen, niet of
averechts hebben gewerkt. Wanneer ik mij tot Nederland beperk, kunnen wij
concluderen dat de cross ownership bepaling in de Mediawet die mede-eigendom
tussen omroep en print beperkt, convergentie heeft afgeremd. De cross ownership
bepaling die de eigendom van meer radiofrequenties in een hand beperkt heeft
niche marktvorming eveneens belemmerd. Maar wat moeten wij met een publieke
omroep, als publieke dienst die een uitzondering vormt op het algemene mededingingsrecht?
De schrijfster zwijgt daarover, terwijl dat nu toch wel een van de hete hangijzers
is. Moet de publieke omroep multimediaal verder in afgeslankte vorm? Maken
wij de hoogwaardige politieke en culturele programma's alleen nog voor een
elite (publieke omroep als niche zender)? Heeft de overheid een taak om de
vraaguitval bij de jongere lezer en kijker bij de traditionele media tegen
te gaan?[1] Meer in het algemeen: is er nog een mediabeleid
mogelijk ten aanzien van het Internet, en zo ja, is het wenselijk? Ik noem
als voorbeeld de toegang tot informatie via Google die geheel commercieel
is gestuurd door trefwoordenverkoop en 'click rating'. Is er een informatie
achterstand of beperking bij de gebruiker die we moeten corrigeren, aanvullen
of sturen? Of vindt de gebruiker binnen het overweldigende aanbod toch wel
wat hij zoekt? Met de schrijfster ben ik het eens dat controle op dominante
posities bij de aanbieders via het mededingingsrecht is te verhelpen, maar
of de Mededingingsautoriteit daarbij kwalitatieve inhoudelijke criteria kan
hanteren, betwijfel ik. De schrijfster is erg gecharmeerd van de beslissing
van de Europese Commissie in de aanmelding van de concentratie van de RTL
en Veronica zenders door HMG/CLT. De Commissie legde toen als voorwaarde
bij de goedkeuring aan de HMG op dat het Nederlandse RTL 5 kanaal moest worden
omgevormd tot een nieuwskanaal. Dat lijkt mij nu bij uitstek een overschrijding
van constitutionele bevoegdheden (die helaas op EG niveau onvoldoende zijn
geregeld), omdat dat wel een zeer vergaande inhoudelijke overheidsbemoeienis
met het programmeringbeleid van het concern vormde. Ook vraag ik mij af hoe
een Mededingingsautoriteit, anders dan met algemene non discriminatie verplichtingen
( dus op inhoudelijke 'pluriformiteit'gronden) toegang bij dominante partijen
in de markt van zoekmachines kan afdwingen (Google). Behoren ontbundelingsbeslissingen
(op inhoudelijke gronden) dat Google bijvoorbeeld bepaalde takken van zijn
zoekbusiness moet afstoten, tot de mogelijkheden? Conclusie
Ik rond af.
Voor ons ligt een diepgravende studie hoe wij in het nieuwe digitale tijdperk
verder moeten met media- en telecommunicatie beleid van de overheid. Wetenschappelijk
gezien noopt zij tot nadenken en verder denken, omdat zeker kritiek op de
aanpak en de bevindingen van de schrijfster mogelijk is, die ik in het voorgaande
ook heb gegeven. Voor zowel de Nederlandse als de Belgische rechtspraktijk
bevat dit boek een schat aan informatie. De schrijfster heeft weinig literatuur
en rechtspraak gemist. Het bronnenapparaat is uitvoerig, het trefwoorden
register inzichtelijk. De lezer moet bij alle indelingen in hoofdstukken,
afdelingen en becijferde en beletterde subparagrafen wel het kompas bij de
hand houden.
Noten
[1]
Zie mijn column Blogged
in, tuned out, of: De toekomst van de kranten in Netkwesties,
6 januari 2006.
|
