L.F. Asscher

Het Europa van de burgers is nog niet helemaal af. Daarom moet in december 2000 een ‘Handvest van de grondrechten in de Europese Unie’ worden gepresenteerd. Dit besluit van de Eurotop in Tampere (Finland) roept een aantal vragen op. Zal er sprake zijn van een juridisch bindend document of wordt volstaan met een ‘politieke verklaring’? Volgens velen moet de EU eerst maar eens toetreden tot het EVRM want er dreigen grote interpretatieverschillen tussen HvJEG en EHRM.[1] Het staat buiten kijf dat een precieze afbakening van competentie noodzaak is voor het welslagen van het Handvest. Daarnaast moet het Handvest qua bescherming een meerwaarde vertegenwoordigen ten opzichte van het Verdrag van Rome. In deze bijdrage gaat het om de vraag of die meerwaarde zou kunnen liggen in een Europese communicatieparagraaf.

In Nederland woedt sinds 1997 een discussie over ‘Grondrechten in het digitale tijdperk’.[2] Deze discussie moet uiteindelijk culmineren in een rapport van de Commissie Franken, dat in mei 2000 zal verschijnen.[3] Daarna hoopt de regering nog tijdens Kok II een eerste lezing af te ronden van een wijzigingsvoorstel van de Grondwet. Het gaat vooral om de grondrechten op vrijheid van meningsuiting, op privacy en op het respecteren van het communicatiegeheim.

De totstandkoming van een Europese Informatiemaatschappij is een belangrijke beleidsdoelstelling in de EU.[4] Commissievoorzitter Prodi heeft het eEurope initiatief gelanceerd en er wordt hard gewerkt aan het bevorderen van ecommerce. Daarnaast worden diverse rechtsgebieden klaargestoomd voor de Informatiesamenleving.[5] Tegelijkertijd is een aantal maatregelen genomen om de Europese gebruikers van de elektronische samenleving te beschermen en te voorzien van een veilig en vertrouwd klimaat. Hierbij gaat het onder andere om de privacyrichtlijnen en om initiatieven ter bescherming van de jeugdige kijkertjes.[6] Wat echter ontbreekt bij dit alles is een degelijk constitutioneel kader waarin fundamentele rechten van burgers kunnen worden afgewogen tegen belangen van anderen. Natuurlijk, artikel 8 en 10 EVRM beschermen de communicatievrijheid, de privacy en het communicatiegeheim. Dankzij artikel 6 EU is de Europese Unie daaraan  gebonden. Desalniettemin is het de vraag of dat leidt tot een afdoende gestructureerd beleid met als uitgangspunt de garantie van de vrijheden van de Europese burger in de informatiemaatschappij.

Een voorbeeld. Donderdag 17 februari moest het Europees Parlement stemmen over de aan haar voorgelegde ontwerpakte van de Raad tot vaststelling van de Overeenkomst betreffende de wederzijdse rechtshulp in strafzaken tussen de lidstaten van de Europese Unie. Dat verdrag zou het mogelijk maken dat Lidstaat Spanje een uit Nederland naar Denemarken verzonden email onderschept, zonder dat toestemming nodig is van Nederlandse of Deense autoriteiten. Bovendien liet de tekst van het verdrag de mogelijkheid open dat dit ook gebeurt bij weinig ernstige gevallen. De regeling voor notificatie, de kennisgeving aan degene die is afgetapt, was tenslotte zo vaag dat zij niet meer in overeenstemming was met de eisen die het EHRM in Malone gesteld heeft.[7] Gelukkig heeft het Europees Parlement goed opgelet en is er stevig geamendeerd.[8]

Een nog spannender voorbeeld vormt de geheime Echelon operatie die overal ter wereld voedsel geeft aan samenzweringstheorieën. In het Europese parlement zijn vragen gesteld over dit internationale netwerk van veiligheidsdiensten waarbij privé-communicatie van miljoenen Europese burgers wordt getapt. De communicatie van prominente Europese burgers als de paus of wijlen prinses Diana blijkt daarbij evenmin privé als die van u of mij.[9] Ook zouden de Amerikanen het spionagenetwerk gebruikt hebben teneinde economisch voordeel te behalen.[10] Waar is hier de controle op het handelen van de veiligheidsdiensten en welke rol speelt de EU in het Echelon netwerk? In een aan Echelon gewijde hoorzitting pleitten alleen de Europese Groenen voor nader parlementair onderzoek. Het parlement achtte niet bewezen dat Echelon ook gebruikt werd voor industriële spionage en vond de militaire spionage blijkbaar niet een reden tot grote zorg.[11] Het ontbreken van enige democratische controle op dergelijk afluisteren vormt echter wel degelijk een bedreiging van de grondrechten in de EU.

Waar we in Nederland druk bezig zijn om ook in het Internet tijdperk de grenzen van het overheidshandelen zorgvuldig te herformuleren lijkt de noodzaak daartoe nog onvoldoende doorgedrongen in de Europese Unie. Als wij reeds behoefte hebben aan een nieuwe Communicatieparagraaf in de Grondwet, dan geldt dat a fortiori voor het nieuwe Handvest van de Europese Unie. En zie, op 15 februari 2000 verscheen een eerste Draft Charter of Fundamental Rights of the European Union. Die tekst heeft een buitengewoon voorlopig karakter zodat het nog niet te laat is voor Nederlandse inbreng.

Als privacybepaling is opgenomen:

(Art. 8 Draft Charter) 1. Everyone shall have the right to respect and protection for their identity. 2. Respect for privacy and family life, reputation, the home and the confidentiality of correspondence, irrespective of the medium, shall be guaranteed.

De frase ‘irrespective of the medium’ is blijkens de toelichting opgenomen om duidelijk te maken dat de bepaling onverkort geldt voor het Internet. Techniekonafhankelijkheid is dus het motto, en dat past goed bij een moderne grondrechtenbepaling. Mistig blijft vooralsnog waarom voor ‘identiteit’ is gekozen, in plaats van voor ‘privé-leven’ dat we kennen uit 8 EVRM. In een recentere versie van de Draft Charter is the right to respect for his honour nog toegevoegd aan het privacy artikel. Ook is een op artikel 10 EVRM gebaseerde bepaling met betrekking tot de vrijheid van meningsuiting toegevoegd. Nergens is aangegeven aan welke voorwaarden een beperking van dit vrijheidsrecht moet voldoen.[12]

In artikel Y staat daarentegen een algemene beperkingsclausule die moet gelden voor alle vrijheidsrechten, hetgeen een achteruitgang betekent ten opzichte van de bescherming in het EVRM. Wel bepaalt artikel Z dat geen enkele bepaling uit het Handvest mag worden geïnterpreteerd als een beperking van de bescherming door het EVRM.[13]

Het zou mooi zijn als het Handvest, meer dan nu het geval is in de Draft Charter, de nadruk zou leggen op specifieke bescherming in de Informatiesamenleving.[14] In een op de artikelen 8 en 10 EVRM geïnspireerde paragraaf moet onomstoten worden vastgelegd dat de EU bij de uitoefening van haar taken nadrukkelijk gebonden is aan communicatievrijheid, privacy en communicatiegeheim.[15] In die paragraaf  kunnen ook verwante grondrechten als een recht op het gebruik van encryptie en een recht op anonimiteit worden opgenomen. Voor zover die rechten in de jurisprudentie reeds zijn erkend, biedt een codificatie extra duidelijkheid. Juist daar kan een meerwaarde ten opzichte van het EVRM worden gevonden. Hierbij kan de invoering van een recht op toegang tot elektronische overheidsinformatie Europa wat transparanter maken. Voor de Nederlandse delegatie is enige afstemming met de Commissie Franken wellicht nuttig (commissie.GDT@minbzk.nl). In het Europa van de burgers mogen sterke ‘grondrechten in het digitale tijdperk’ niet ontbreken.

[2] De discussie is eigenlijk begonnen met het ongelukkige voorstel inzake wijziging van artikel 13 Grondwet, Kamerstukken II, 1997/98, 25 443.

[3] Besluit van 23 februari 1999, Stb. 1999, 101.

[4] Het nieuwe eEurope initiatief en de Information Society Project Office zijn te vinden op http://www.ispo.cec.be/.

[5] Richtlijnvoorstel Auteursrecht en Naburige Rechten in de informatiemaatschappij, COM (97) def., gewijzigd door COM (99) 250 def.

[6] Richtlijn 95/46/EG, PbEG 1995 L 281/31 (privacyrichtlijn); Richtlijn 97/66/EG, PbEG 1998 L24/1 (ISDN richtlijn); Richtlijn 89/552/EG PbEG 1989 L 298/23 (televisierichtlijn); Richtlijn 97/36/EG, PbEG 1997 L 202/60 (gewijzigde televisierichtlijn).

[7] EHRM 2 augustus 1984, NJ 1988, 534 (Malone); E.J. Dommering e.a., Informatierecht. Fundamentele rechten voor de informatiemaatschappij, Amsterdam: Cramwinckel 2000, p. 102-103.

[8] Voorstel inzake een Overeenkomst betreffende de wederzijdse rechtshulp in strafzaken tussen de lidstaten van de Europese Unie, PbEG C 251; Europees Parlement, Aangenomen teksten (voorlopige uitgave), notulen van 17 februari 2000.

[9] Het Italiaanse Openbaar Ministerie overweegt een officieel onderzoek naar aanleiding van het bericht in de Sunday Times van 27 februari 2000 dat Echelon was gebruikt om onder andere de paus af te luisteren, EWTN News 1maart 2000

[10] http://www.aclu.org/echelonwatch/.

[11] ‘Parlement EU over spionagesysteem VS: Geen economisch of industrieel doelwit’, NRC Handelsblad, 24 februari 2000; Suzanne Daley, ‘An Electronic Spy scare is Alarming Europe’, New York Times, 24 februari 2000.

[12] Ontwerptekst van 15 februari 2000. Alle teksten met betrekking tot de Charter of Fundamental Rights of the European Union zijn te vinden op: http://db.consilium.eu.int/df/default.asp?lang=nl.

[13] Gewijzigde ontwerptekst van 8 maart 2000.

[14] Daartoe behoort ook de dataprivacy. De Working Group on protection of individuals with regard to the processing of personal data beveelt dan ook aan een bepaling over dataprivacy op te nemen in het Handvest, Aanbeveling 4/99 over de opname van het grondrecht op gegevensbescherming in de Europese grondrechten, 7 september 1999.

[15] Vergelijk E.J. Dommering, ‘De Grondwet in de informatiesamenleving’, in: M.C. Burkens e.a. (red.), Gelet op de Grondwet, Deventer: Kluwer 1998; L.F. Asscher, Constitutionele convergentie van pers, omroep en telecommunicatie, Deventer: Kluwer 1999; VMC 1999, ‘Preadvies inzake een mogelijke wijziging van de artikelen 7 en 13 van de Grondwet’, Mediaforum 199-11/12, p. i-viii.

Geplaatst 11.04.2000